公共政策审计的若干思考

王勇，审计署驻长沙特派办

    一、关于公共政策审计内涵的理解
    公共政策是对英文public policy的直译。对于公共政策，目前理论界仍没有一个绝对权威的定义，但不论是戴维·伊斯顿的“社会的价值所作的权威性分配”理论，还是哈罗德·拉斯维尔与亚伯拉罕·卡普兰“目标、价值与策略的大型计划”理论，抑或是托马斯·戴伊等人的“政府行为”理论，强调的都是政府（或其他权力主体）根据其自身的理性判断对于公共生活的一种安排（当然，不经过民主决策产生的公共政策不在此列，那是合法性层面的问题）。从这一宽泛的定义，可以引申出公共政策所具有的部分特征，即：一是公共政策由有权机关发布和推动，具有规范性和强制性；二是公共政策是由有权机关做出的一种价值选择，具有博弈性和妥协性；三是公共政策的作用对象是公共生活，具有广泛的影响力；四是公共政策的作用过程，往往呈现一种“自上而下、层层传递”的过程。
    按照审计署科研所研究报告对于公共政策审计的定义，公共政策审计是“国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议咨询等审计活动”。公共政策审计能够从保障政策贯彻落实，提高公共政策决策科学性和政策能力，保障公共政策价值目标的实现，推动责任政府和绩效政府理念的建立和深化，提高公共政策的参与度和透明度从而增进社会民主等五个方面作用于国家治理。
    二、对于公共政策审计的几点认识
    （一）审计对象涉及面广。公共政策是国家治理的目标实现途径，往往由国家发布，主要针对政治、经济、文化等某个领域进行调整。由于其自身所具备的特点，公共政策对于公共生活的调整往往容易产生连锁反应，影响范围极易扩散至相关领域。因此公共政策审计较一般审计项目而言，审计对象更为广泛和模糊，对于审计项目的组织要求也更高。
    （二）公共政策审计具有阶段性。公共政策从制定到产生结果，有一个向下传导的过程，其作用流程大致可以分为政策制定和政策执行两大阶段。在公共政策过程的不同阶段，审计关注对象、审计重点都不一致。考虑到国家审计的行政监督权性质，政策制定阶段的审计重点应更倾向于通过向立法机关提供立法素材、决策依据等方式，为立法机关合理制定政策、适时修正政策等提供建议；而对于政策执行阶段审计重点则转向政策执行在内容上是否同一，标准上是否统一，执行过程是否流畅、执行结果是否到位，乃至政策执行部门在执行政策过程中是否存在失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等行为。
    （三）审计视野要求全局性。公共政策本身具有博弈性和妥协性特征，公共政策在内容安排、出台时间、政策实施手段选择等方面，都体现出“有权机关”对社会不同利益集团（甚至包括有权机关自身）价值需求的综合平衡，其思维眼界是基于政策治理全局性的，其作用过程往往具有宏观性、全局性特点。因此进行公共政策审计，必须突破以往审计项目查处违法违规问题为导向的审计思路，将审计重点放在科学分析和评价公共政策对于社会发展全局影响之上，发挥国家审计信息收集和处理能力的优势，及时揭示问题、分析问题和反映问题。
    三、当前公共政策审计实践中的难点分析
    一是对“公共政策”这一审计对象缺乏明确界定。公共政策实际是一个非常广泛的问题，涉及政治、经济、社会、环境等诸多领域，哪些是审计可以关注的，哪些是应该关注的，哪些是需要重点关注的，以及哪些是不应关注的，直接关系到审计项目的立项。目前不论是审计机关或是理论界，仍未对此问题进行明确界定，这一状况既不利于审计机关内部具体操作，也容易引发外界不必要的疑虑和抵触。
    二是对于“公共政策”审计的边界缺乏界定。将公共政策全过程纳入审计监督的范围，意味着审计监督权力与党的领导权、人大的立法权以及政府的行政管理权都将出现交集。面对这种交集审计机关既不能“固步自封”，放松甚至放弃监督；更不能“越俎代庖”，以监督名义“代行”其他权力主体职权，因此对于公共政策审计中审计权力的边际需要有一个清晰的认识。
    三是“公共政策”审计的评价标准较难确定。这主要有两方面原因，一方面“公共政策”的实质是政策制定者对于社会价值所作的权威性分配，一般不会存在与当前实行的法律法规相违背的情况（现行的公共政策甚至都是审计评价标准的重要来源），因此公共政策的评价很大程度上是一个“比较选优”的问题。而持不同立场、不同视角的主体，对于同一个公共政策的评价，往往会得出不同的结论，评价标准难以做到唯一性；二是对于审计机关而言，当前行政型审计体制也制约了审计机关对于公共政策进行审计的能力。进行公共政策审计，审计机关如何满足中央政府、地方政府、普通民众的不同利益期望；如何在诸多的价值中选取最优的评价依据，是审计机关在公共政策审计中需要考虑的问题。
    四是“公共政策”审计结果如何执行的问题。公共政策与其他专项审计的审计对象不同，其发生作用的方式、基本运作流程等并不必然以一定经济行为为媒介。因此，当前主要以经济监督权形式存在的审计权，缺乏对公共政策事项本身进行实质调整的能力，审计机关只能通过建议的方式，促进政策制定和执行机关对当前政策不合理的内容和执行过程中不合理的环节等加以改进。从目前审计机关的权力能力来看，审计机关仍缺乏足够制约能力，来保证上述机关认可并接受审计建议。
    四、若干建议
    （一）对于政策跟踪审计应进行适当规划。鉴于公共政策审计的若干特点，将公共政策审计“一步到位”的想法是不适当的。审计机关有必要在理清各类关系的前提下，对推进政策跟踪审计做一个较为长期的规划。从目前条件来看，第一阶段可沿袭审计机关以往审计经验，从政策执行的跟踪审计入手，通过揭示和分析在政策执行过程中的问题，提出对包括执行机制，以及制度本身的改进建议。在此阶段审计工作的重点在于推动公共政策的全面执行；第二 阶段审计机关可以通过特定的审计程序，有针对性地开展特定公共政策的审计。通过对公共政策目标是否合理、成本是否经济、效果是否实现、损害是否得到充分补偿等指标的综合评估，对公共政策整体的合理性发表审计意见。这一阶段审计工作的重点在于评估政策自身的合理性和经济性，为有权机关加强、中止或废止公共政策提供决策依据；第三阶段审计机关应发挥“智库”角色，通过审计工作对社会危机进行前瞻性的风险识别，及时提示有权机关制定或加快实施某类型公共政策。
    （二）应积极创造政策研究条件。审计机关应从国家审计长远发展布局入手，做好政策研究工作的规划；从提高政策研究能力的角度，在一线审计机关建立起与上级政策研究机构相配套的，相对独立于审计业务部门的政策研究机构，并发挥整个政策研究体系的系统功能。同时加大政策研究专业人才的培养。审计机关的人才建设应该在精细分工的基础上，将研究性人员从业务人员中分离出来，通过专门性研究提升政策分析的权威度。
    （三）加强审计机关自身相关措施的建设。一是应尽快出台政策跟踪审计相关的操作办法和指南性规范，解决政策跟踪审计对象界定、审计边界模糊、评价标准选择困难、审计重点不清等基础性问题；二是采取措施保障审计机关的独立性，保证审计机关能在政策跟踪中保持客观、公正的立场，独立发表审计评价意见；三是创新审计思路和方法，探索联网审计、跟踪审计、计算机审计等新审计方法在政策跟踪审计中的运用，提高审计效率、扩展审计覆盖面、提高审计分析的深度；四是继续推动审计结果的全面公告。
    （四）建立起审计机关与立法和政策制定机关的常设性沟通机制。一方面使审计机关能及时掌握到当前立法和政策制定的背景、目的、思路、困难等基本情况，而进行针对性、专业性的分析，提供合理建议；另一方面也方便审计机关在日常审计实践中发现、揭示的问题情况及时反馈到立法和政策制定机关，以完善制度建设。
    （五）公共政策审计应推动公众参与。推动公众参与的重要意义在于：一是为审计重点的确定提供方向。公众位于公共政策的末端，对于公共政策的利弊得失有最直观的感受，因此公众参与有利于审计机关及时掌握公共政策最新动态和薄弱环节，从而锁定审计的重点；二是有助于审计评价更趋合理。促进专家和公众对公共政策审计的积极参与，能够起到集思广益的作用，弥补审计机关能力上的不足，同时增进民众对政策的认知和支持；三是为审计结果的有效执行提供助力。公民参政、议政能力与公民所掌握的政治信息量成正比关系，加强透明度能够有效提升舆论监督的效果，不仅可以制约公共政策制定和执行中的“精英操控”和贪腐行为，也可以为审计工作提供良好的助力