行政事业单位领导人经济责任内部审计的作用探

李新成，国家工商行政管理总局机关服务局

    一、行政事业单位领导人经济责任内部审计评价的内容
    行政事业单位领导人经济责任，是指领导人任职期间对其所在行政事业单位的资产、负债、收支的真实性、合法性和效益性以及其他有关经济活动应当负有的责任，包括主管责任和直接责任，具体表现为：财产责任、经营责任、会计责任、法律责任等。行政事业单位领导人经济责任内部审计评价，是指行政事业单位内部审计部门通过对其所在单位履行经济责任的情况进行检查，对单位财务收支真实、合法、效益进行分析判断，评价领导人被授予职权范围内的经济管理活动的真实性和公允性、合法性和合规性、合理性和效益性，明晰领导人应当负有的主管责任和直接责任。领导人经济责任内部审计评价制度是行政事业单位经济责任审计体系的重要组成部分。行政事业单位领导人经济责任内部审计评价的主要内容有：
    1.评价行政事业单位内部控制制度的健全性、有效性。内部控制的建立和执行情况能够集中体现出行政事业单位领导人的管理水平和管理能力，对内部控制的评价是对行政事业单位领导人经济责任内部审计评价的基础。评价行政事业单位内部控制制度，主要是评价行政事业单位领导人的经营管理观念、方式和风格，行政组织结构整体框架的协调性、合理性，工作分工职责划分，授权方法，会议制度等方面。
    2.评价行政事业单位资产保值增值与经济信息真实公允性。行政事业单位领导人应当保证在其任期内及后续持续期间所受托的国有资产保值增值，并不断实现资本积累；保证会计系统健全、会计信息可信、经济信息真实公允；保证经济活动客观真实，经济轨迹清晰可查。行政事业单位一切经济活动必须置于法律、法规范围之内，出现违法违规行为，单位领导人不可推卸主管责任和法律责任。出现领导人随意拍板、盲目投资、违规操作等情形造成国有资产大量流失的，领导人要负法律责任。
    3.评价行政事业单位重大经济决策的科学性和有效性。决策程序能够反映出一个领导人的综合能力，包括其预见能力与民主决策能力。评价重大经济决策应当重点关注行政事业单位领导人在行使经济决策权时，是否合理、经济、有效地组织和利用单位内部人力、物力、财力等资源，是否合法合规、科学有效地进行经济活动；重大投资项目是否合法合规，有无因决策失误造成重大损失浪费；有无截留预算收入，隐瞒预算收入，违规退库，挖挤上级收入；有无挤占挪用预算安排的专项资金、擅自扩大预算开支范围及超预算拨款。
    4.评价行政事业领导人清正廉洁情况。行政事业单位领导人既是预算执行的决策者、管理者，又是经济业务具体操作者。领导人要自觉遵法守纪，不应以集体责任掩饰个人责任、以主管责任推卸直接责任，不应将现任责任说成前任责任；要严格执行全面预算管理，履行审批程序，要专款专用，不可移花接木式经办、参与或指使他人办理及强制命令他人违反国家财经法规损害国家利益，甚至行贿受贿、假公济私、中饱私囊。特别要关注行政事业单位领导人报销的各项费用是否是私人费用；对外公务活动、考察开支是否合规真实；有无利用职务或者工作上的便利侵占国家财产；有无将本人或者亲属应当由个人支付的费用，到分管单位或者其他单位报销。
    二、行政事业单位领导人经济责任内部审计评价的意义
    处理好行政事业单位领导人经济责任内部审计评价，对于加强领导干部的管理和监督、促进领导干部勤政廉政全面履行职责、加强机关效能建设具有重要意义。
    1.有助于资产保值增值，提高效能建设。国有资产是否保值增值是衡量领导干部政绩的一个重要方面。领导人权限内的经济决策要兼顾国家、集体、个人三者利益，兼顾长远利益与眼前利益，兼顾局部利益与全局利益。对行政事业单位领导人在任期内的经济行为进行检查和监督，及时撤换失职的领导人，能及时减少国家损失，保证国有资产保值增值、国家资源合理分配，加强并提高效能建设进程。
    2.有助于防腐倡廉，促进廉政建设。通过行政事业单位领导人经济责任内部审计评价，审深审透廉政风险点与特殊敏感经济领域，有利于发现问题、预警问题、遏制腐败，及时处理修正改善问题；有利于明确继任者经济责任，加强领导人的责任感紧迫感，调动领导人的积极性；有利于完善领导人的管理监督制度，促进搞好党风廉政建设，营造良好风气。
    3.正确考核任用干部，加强法制建设。通过恰如其分地对行政事业单位领导人经济责任进行内部审计评价，可以全面、客观、公正地披露领导人的财政、财务功过，为干部人事管理部门考核、奖惩干部提供业绩依据，为组织部门任用干部提供政治依据，为干部监督部门提供检查依据，有利于鼓励政绩突出者、鞭策工作平庸者，有利于选用使用正确的领导干部，有利于促进领导干部依法行政，有利于法制行政建设。
    三、行政事业单位领导人经济责任内部审计评价工作中存在的问题
    1.领导人经济责任内部审计实施程序不规范。个别行政事业单位领导人经济责任内部审计未有详尽的审计计划说明书、审计工作程序图与审计程序实施方案。即使有，内部审计部门受领导人地位、权力影响，内部审计计划难以落实，内部审计实施程序也是搞形式、走过场，内部审计方法不科学，评价证据缺失，内部审计评价大话、套话、空话连篇。
    2.领导人经济责任内部审计评价范围无度。行政事业单位缺乏完善的领导人经济责任内部审计评价范畴。要把领导人经济责任内部审计评价界定在所在单位的财政、财务收支情况及其任职期间的相关经济管理、经济责任和廉洁自律等领域，而不应出现内部审计评价超出行政事业单位经济活动以及领导人经济责任范围，致使有的该评价的不评价、有的不该评价的乱评价、有的偏离或超出了经济责任内部审计评价的范围和内容。
    3.领导人经济责任内部审计评价成果运用失效。行政事业单位对领导人经济责任内部审计评价重视不够、内部审计评价难，结果运用难。领导人本应该是先审计后离任，却经常出现审计归审计、运用归运用、考核归考核、任用归任用、调动归调动的现象，失去了领导人经济责任内部审计评价的意义和作用。
    四、构建行政事业单位领导人经济责任内部审计评价指标体系
    行政事业单位领导人经济责任内部审计评价指标体系可包括两部分：定性评价体系与定量评价体系。定性评价体系是定量评价体系的结 果，定量评价体系是定性评价体系的基础，二者相辅相成，缺一不可。指标设置应权衡考虑，防止“只见树木，不见森林”，要有主要指标和参考指标，也要有横向指标和纵向指标，还要有现时指标和远期指标。构建行政事业单位领导人经济责任内部审计评价指标体系的主要步骤和方法是：
    1.构建行政事业单位领导人经济责任内部审计定性评价体系。行政事业单位领导人经济责任内部审计定性评价体系要避免评价随意或以偏概全。指标的选择，一是要评价行政事业单位的内部控制制度的健全性与有效性。二是要评价行政事业单位财政、财务状况的真实性与合法性。三是要评价行政事业单位财政财务收支的效益性与合规性。四是评价行政事业单位资产的保值性与增值性。五是评价行政事业单位经济政策执行的合规性与效益性。六是客观公正地评价行政事业单位领导干部经济责任与权力执行的等同程度。七是评价行政事业单位领导人廉政程度。
    2.构建行政事业单位领导人经济责任内部审计定量评价体系。行政事业单位领导人经济责任内部审计定性评价，是在大量的具体定量指标基础上作出的，没有定量指标，定性评价就没有依据。定量指标确定的内容与深度决定了行政事业单位领导人经济责任内部审计评价结论。定量指标体系的设计，一要能全面系统地反映行政事业单位的整体财政财务状况。二要在全面的基础上突出重点。行政事业单位领导人经济责任内部审计定量评价指标可分为四类：财政指标、资产负债指标、收入支出指标、经济影响偏离指标。
    3.分类计算反映行政事业单位领导人经济责任的指标。（1）根据评价指标影响经济责任的重要程度，给每一类评价指标确定一个权数，权数在0（不重要）到1（很重要）之间，各类评价指标的权数总和等于1。（2）将各类指标的权数分解到类别下的各项具体指标中。（3）按100分给各项指标打分。（4）将各项指标的权数与分数相乘得到某一评价指标的加权总分数。其公式为：某一评价指标的加权总分数=∑该类别某一具体指标分解到的权数×该指标的得分。（5）将各项评价指标的加权分数加总，总和即是评价加权总分数。
    4.分析得出内部审计评价结论。根据行政事业单位领导人经济责任内部审计评价指标体系模型，进行定性与定量分析并加以全面描述，客观得出综合反映行政事业单位领导人履行经济责任的内部审计评价结论。
    五、提高行政事业单位领导人经济责任内部审计评价质量的措施
    1.配套行政事业单位领导人经济责任内部审计评价具体措施。一是建立内部审计回避制度。行政事业单位的内部审计部门要有独特性，人员编制虽隶属单位内部，但人员任命、调动、流转、升降由上级单位安排，不受供职单位领导。二是建立内部审计评价规范。对行政事业单位领导人经济责任内部审计的内容、范围、程序、结果要有详细解释。三是建立内部审计评价责任追究制度，增强内部约束，避免内部审计人员徇私舞弊。要明确内部审计部门工作制度，明确工作人员职责，明确道德行为规范，确保评价结果客观公正。四是建立内部审计评价鉴定、复核与认同机制。五是要保证内部审计资料的真实、完整，档案保管要规范。
    2.界定行政事业单位领导人经济责任内部审计评价范围。行政事业单位领导人经济责任内部审计评价范围要设定在领导人权力涉及的具有经济属性的领域。一是对不属于内部审计范畴的非内部审计事项不进行评价。二是对从会计资料、统计资料或其他经济资料中难以取证的内部审计事项不评价。三是对内部审计证据不足难以定论的事项不评价。
    3.制定行政事业单位领导人经济责任内部审计操作规程。一是明确思路、规范程序。在指导思想上，明确经济责任内部审计必须在相关法律法规框架体系内组织实施。二是突出重点，关注领导人资金分配权与资金流向。三是讲求方法，除遵循一般的审计查证方法外，还应适当采取常规审计较少采用的方法，如查看会议纪要等。四是讲究方式，行政事业单位领导人经济责任内部审计可与经常性审计、专项审计、预算资金审计、财务决算审计等相结合。确保行政事业单位领导人经济责任内部审计评价客观、公正、准确、高效。
    4.建立行政事业单位领导人经济责任内部审计评价人事档案。一是提高行政事业单位领导人对经济责任内部审计评价重要性的认识。二是建立行政事业单位领导人经济责任定期或不定期内部审计评价机制，纳入单位内部年度工作计划。三是重视行政事业单位领导人经济责任内部审计评价结果，存入人事档案。四是相关主管部门及时反馈行政事业单位领导人经济责任内部审计评价情况。五是正确处理和运用内部审计结果，发挥行政事业单位领导人经济责任内部审计评价的应有效能。^