官僚预算最大化理论与财政超收问题探析

 一、官僚预算最大化模型的理论要点
    官僚预算最大化理论经历了由最初模型到修正模型的演变。
    (一)官僚预算最大化理论的最初模型。
    尼斯坎南在1971年出版的《官僚机构与代议制政府》一书中首次提出预算最大化理论，我们称之为最初模型。根据官僚预算最大化最初模型，官僚的目标是实现自身效用最大化，而为了实现自身效用最大化目标，他们会追求总预算的最大化。根据尼斯坎南的观点，薪金、津贴、公众声誉、权力、恩惠、产出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度都是可能会进入官僚效用函数的变量，除了后面两个因素之外，其他因素都是预算的正的单调函数。根据此观点，官僚们可能会因为追求效用最大化而追求薪金、津贴、公众声誉等变量的最大化，而这些变量的最大化又通过追求预算的最大化来实现。简言之，由于追求效用最大化，官僚机构总是在追求本机构总预算的最大化。
    (二)官僚预算最大化理论的修正模型。
    米格和毕朗哥1974年对最初模型进行了修改。他们认为，官僚最关心的是自由裁量权，所以官僚真正想最大化的是自由裁量的预算。但是，他们同时也认为，自由裁量的预算依赖于总预算。尼斯坎南1975年也对其最初模型进行了修正，他认为，官僚的效用可能是自由裁量的预算和产出(总预算)的函数。
    尼斯坎南1991年再次对其最初模型进行修正：(1)修改了一个假设。即把最初模型中的官僚机构致力于最大化他们的预算的假设改为官僚机构致力于最大化自由裁量的预算的假设。据此，官僚预算最大理论的核心内容由官僚追求总预算最大化修正为追求自由裁量预算最大化。在修正模型中追求总预算最大化成为一个特例。换言之，官僚预算最大化最初模型不再是一个普遍适用的理论，而只是一个特殊情况下的官僚行为理论。(2)放弃了一个假设。即放弃了假设在评估官僚机构的提议时政治资助人是消极的。因为他意识到，政治资助人不仅不是消极的，而且在预算审查过程中政治资助人往往会想法获取额外的信息，并且，政治资助人与官僚机构之间往往会出现讨价还价现象。不过，在修正模型中尼斯坎南保留了原理论的基本框架，仅仅对预算最大化的内涵作了修改，即官僚追求的最大化的预算是自由裁量的预算而不是总预算。
    尼斯坎南的预算最大化模型是研究官僚预算行为的一个重要理论，无论是最初的还是修正的模型均以官僚的理性选择为假设前提，实施预算行为的官僚常常会为稀缺资源而进行竞争，他们预算行为的目标都是效用最大化，只不过最初模型以总预算的最大化作为官僚实现效用最大化的目标，而修正模型以自由裁量预算最大化作为官僚实现效用最大化的目标。本文认为修正的预算最大化理论模型的基本观点及假设条件，更适合用于从官僚预算行为的角度对我国财政超收的根源进行剖析，
    二、我国财政连年高额超收问题分析
    (一)全国财政超收总体情况。
    从1994年分税制改革至2010年，我国累计实现财政超收3.8万亿元，占累计财政收入的7.92％，占累计财政增收的48.4％。单从累计数据上就不难得出财政超收规模偏大、比重偏高的结论。再从单个年份看，17年中有9年超收收入占当年财政收入的比重超过了8％。尤其是2007年，该年超收7239.18亿元，占该年财政收入的16.43％，占财政增收的60.5％。2008、2009年，受全球金融危机的影响，财政超收现象虽然有所收敛，但超收数额仍高达2000多亿元，而到了2010年，财政超收收入又攀升到9171.51亿元，达到历史新高。另外，据业内人士保守估计，2011年全年的财政超收额度将在1万亿元以上，远超2010年(见表1)。
    (二)财政超收与超支并驾齐驱。
    据相关数据显示，伴随着财政超收的是财政超支，即我国财政超收与财政超支并驾齐驱(见表2)。图1中的全国财政收支预决算偏差率的折线图清晰地描述了两者之间的同向变动关系。这种同向变动关系值得我们关注：一是偏高的超收伴随着偏高的超支，而且先有超收，再有超支。这需要我们更多地关注超收资金的监管和使用；二是财政收支连年高额超预算增长，而不是某年的偶然现象，这说明造成超预算增长的客观因素之外，一定存在着重要的主观因素。这个主观因素值得我们去挖掘。
    
    
    (三)中央与地方财政超收情况比较。
    从表3及图2我们又可清晰地看出，从1994年分税制改革到2010年，地方的财政超收比重比中央的高，大多数年份中地方本级财政超收比重要远大于中央本级，其中1995年、2009年、2010年3年的比重差距更大，这3年中央本级超收占决算收入比重分别为1.16％、0.16％、1.04％，而地方本级超收占决算收入比重却分别达到了17.16％、6.85％、11.68％。这些数据表明，我国地方预算编制的科学性弱于中央，要想提高我国政府预算编制的科学性，地方预算编制存在的问题更不容忽视。
    (四)财政高额超收对经济社会的影响。
    财政高额超收有利有弊，有利的一面是增加了政府可支配资源，使政府可以向民生项目投入更多的资金；不利的一面是可能给经济社会的发展带来很大的负面效应。笔者认为，财政连年出现高额超预算收入，对我国经济社会的发展是弊大于利的。
    归纳起来，财政高额超收的弊端主要表现在以下三方面：
    一是使政府宏观调控处于两难境地。财政高额超收，使得每年最后一个月财政支出数额巨大，造成年底财政支大于收、财政存款大幅度下降。这会导致货币供应扩张，因为年底财政存款的下降，会导致基础货币的投放。由于货币乘数的滞后效应，这种货币扩张效果会在下一年初造成宽松的货币环境。值得关注的是，这种扩张效果会形成投资反弹的巨大压力。另外，短期巨额的财政支出对宏观经济特别是物价会造成不可低估的影响，很可能对我国目前的宏观调控形成逆向调节。同时，巨额财政存款在短期内减少，通过金融的传导机制，又会在一定程度上增加中央银行执行货币政策的难度。
    二是使预算法治受到极大挑战。预算的本意在于通过预算收支计划的合理安排，来确定政府活动的范围和规模，实现政府的宏观调控意图。并通过预算的严格执行，来促进政府各项目标的有效实现。预算的权威性来自于它的法律约束性，而财政连年的大规模超收以及伴随超收的支出追加极大地影响了预算权威，也与预算本质相背离，这种随意践踏预算权威现象的反复出现，对于本就软化的预算约束无疑是雪上加霜。
    三是加重纳税人负担，不利于企业的发展和我国中产阶层的扩大。这些年财政收 入增加的速度超过了GDP增长的速度，这种现象的持续发展很可能会加重纳税人负担，极大地阻碍纳税人自身的发展。全国人大代表叶青教授(2008)认为，确实有一些企业的税收负担在加重，特别是中西部的企业，它们需要更多资金，进行固定资产更新、自主创新等，但税收负担重了以后，完成这方面的任务就比较困难，这不利于企业的发展。此外，清华大学蔡继明教授(2008)认为我国财政收入占GDP的总量偏高，年收入超过12万纳税登记的政策，不太有利于培育中等收入阶层，这些人工作负担重，家庭负担重，把税收负担重压在这部分人身上，不太有利于培育扩大中产阶层收入的目标。而中产阶层的壮大，对缩小贫富差距、促进社会分层更为平衡和合理是十分必要的。
    三、官僚预算最大化理论与我国财政超收的主观因素
    我国财政收入长期出现高额超预算增长的原因是多方面的，有客观因素，如税收超GDP增长、税收征管质量提高、不可预测因素的出现，等等。也有主观因素，主要是编制预算的官僚机构存在超收的内在动机——追求自由裁量预算的最大化。本文仅对造成财政超收的主观因素进行剖析。
    
    财政超收的产生主要是由于预算编制阶段低估了预算收入，因此，应从预算编制机构上剖析财政超收的主观因素。在我国，财政收入预算编制，主要是依据年初国家确定的国内生产总值、价格指数等主要宏观经济指标的预期增长目标，结合上年财政收入执行情况。考虑税收政策调整等增减收因素，并在充分听取征管部门意见后分税种测算确定的。具体而言，各级政府收入预算的编制机构是各级财政部门，而财政在编制收入预算的过程中，政府、税务及其他收入征管机构等也会参与其中，但各自的作用范同和方式是不同的，虽然这些参与收入预算编制的机构的职责与作用不同，但他们都属于官僚机构。根据官僚预算最大化修正模型，官僚机构会为了达到自身效用最大化而追求自由裁量预算的最大化。因此，这些官僚机构在编制收入预算的过程中，可能会为了自由裁量预算的最大化而故意低估财政预算收入，从而造成财政收入超预算增长的主观故意。根据尼斯坎南的观点，薪金、津贴、公众声誉、权力、恩惠、产出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度都可能会进入官僚效用函数的变量。因此，收入预算编制机构会因为这些变量的影响而做出低估预算的举动。那么，参与预算编制的机构会：
    (1)为了政绩和薪金及津贴从而低预测预算收入。对于各级政府的收入执收单位而言，预算收入完成情况的好坏，常常被一些政府部门作为考核其政绩的主要指标。而对执收者个人而言，预定指标的完成情况又与其薪金和津贴挂钩。简言之，预算收入完成情况的好坏直接影响收入执收者的个人收入和单位的业绩。这就使得被考核单位在编制预算收入时常常打埋伏，从而相对提高预算完成的百分比，以求得更多的个人收入和更好单位业绩。
    (2)为了自由支配资金的权力而低估预算收入。一些政府部门故意从低预测和呈报预算收入，从而获得超收收入以取得相对灵活支配的资金。根据现行《预算法》，地方政府对财政超收资金拥有很大的自由裁量权，这意味着，政府部门存在追求自由裁量预算最大化的动力。
    (3)为了政府声誉而追求超预算收入。在全国大力进行民生项目、民心工程建设的大环境下，各级地方政府纷纷加大民生投资，在我国现有财税体制下，缺乏财政超收的地方政府很难有钱来自由投资项目，所以，地方政府会想方设法获得超收资金，而财政超收收入的动用和决策基本上在行政系统内完成，即便实行向人大常委会的通报或报告制度，通常的情形也是先支用、后通报，这必然增加地方政府获取财政超出资金的动力，同时也促使地方财政超收增长高于中央。
    四、结论与政策建议
    1994年分税制改革以来的实际情况表明，无论从全国层面看，还是从各级政府层面看，我国财政超收现象长期存在，而且高额超收与高额超支并驾齐驱，并且数额越来越大。财政连年高额超收，对我国经济社会的发展弊远大于利，财政超收现象属于官僚机构的预算行为范畴，根据官僚预算最大化理论的核心观点，控制我国财政超收的工作重点应放在消除主观因素影响方面。基于前面对财政超收现象及原因的剖析，笔者认为，适当地从政策和制度层面加以调整是可行且必要的。具体可考虑采取以下措施：
    (1)改进评价和奖励机制，消除由于追求业绩、薪金及津贴而产生的财政超收动力。改变以预算收入完成情况的好坏作为考核部门业绩的指标，并将执收者的个人收入与预算收入完成情况进行脱钩管理，以消除其追求财政超收的内在动力。
    (2)加强预算法制建设，消除由于追求自由支配权而产生的财政超收动力。尽快修改《预算法》，限制政府对超收收入的自由支配权，并大力推进政府会计制度改革，从立法和制度建设上为财政高额超收和年底突击花钱现象设定限制。另外，全国人大还可以通过立法赋予审计部门独立于政府的权力，以提高其对政府财政审计、政府绩效审计的独立性。
    (3)完善分税制、转移支付制度和政府投融资制度，消除地方政府为了扩大投资规模而产生的财政超收动力。各级政府进行的民生项目和民心工程建设一般具有很强的正外部性，有利于我国经济社会的长远发展。但是地方政府往往由于资金问题而不能顺利实施。因此，可考虑完善相关制度，以长期有效的方式支持地方政府进行建设投资。一是完善现行分税制和转移支付制度，给地方建设以足够的财力保障；二是完善政府投融资制度，在政府投资中充分发挥私人投资的作用，以有效利用社会闲置资金。