国家审计在国家金融治理中的价值分析

王汉强，福建省审计厅

    一、我国国家金融治理现状以及金融审计的作用发挥
    （一）现行国家金融治理现状
    金融是现代经济的核心，金融安全是国家经济安全的核心。新中国成立以来，伴随金融体系和金融机构的变化，国家金融治理的模式和结构也随之演进发展。从中国人民银行的独立行使金融治理和监管的职能，发展到中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会“一行三会”的格局。四方各司其责，人民银行负责货币政策执行、反洗钱和征信等方面的工作，“三会”则在各自银行、证券和保险行业履行自身的业务监管职能。目前，国家正在研究成立金融国资委，由其承担对国有金融机构的国有资产的监管和保值增值。
    国家金融治理的根本在于通过国家力量的干预和调控，控制和防范金融系统风险，确保国家金融安全，防范金融危机。按照西方国家惯例，在一国金融监管领域起主导作用的应当是专业的金融监管部门，如在美国就是美国联邦储备局、联邦存款保险公司等，在我国也就是“一行三会”。但是经过政府审计机关的审计之后发现，在目前中国金融机构内控机制存在显著的缺陷，不能有效防范和制约内部风险，同时金融监管机构的监管也比较薄弱，处于“静态、滞后和不连续”的状态，难以实现“对整个金融体系的动态、预警、连续的监管”。在此情况下，中国政府审计机关将在长期一段时期内与其他金融监管机构一起共同担负和履行对金融业的监督任务，为国家金融监管和国家金融治理发挥不可替代的作用。《审计署“十二五”审计工作发展规划》对金融审计做出了相应明确的定位，即：以维护安全、推动改革、促进发展为目标，揭示和防范金融风险，完善金融监管，推动建立健全高效安全的现代金融体系和系统性风险防范机制。
    （二）金融审计在国家金融治理中作用的发挥
    1.查处大案要案，震慑金融犯罪
    我国政府审计部门在对金融从业机构开展审计之初，面临巨大的压力和阻力，查处大案要案成为打破瓶颈树立威信奠定地位的突破口。在艰苦的付出之后金融审计取得了非常大的成绩。一方面，移送了大量的案件线索。每一次大的审计，都伴随着大量的案件线索的移送。具体见表1。
    
    另一方面，揭露出一大批大案要案。如黄光裕骗贷案、股市名嘴汪建中操纵证券市场案、国家开发银行原副行长王益等人受贿案、交通银行锦州分行与当地法院联手作假核销银行贷款、广东省南海区民营企业主冯明昌等人涉嫌诈骗银行巨额资金案等等。通过大量的案件线索的移送和大案要案的查处，在社会上引起了巨大反响，有效地维护了国家财经法纪，打击和震慑了金融领域的违法犯罪活动，促进了金融系统合规管理和风险控制。
    2.揭露和提示金融风险，服务金融经济
    在审计过程中，审计机关注意结合当时热点和实际，从金融风险人手，关注、揭露和反映了宏观经济运行方面存在的突出风险，取得了非常好的社会效果，保障了宏观经济和金融运行机制的健康运行。如2003年前后，针对当时票据业务发展很快，但无贸易背景的票据业务大量存在的突出问题，审计署加大了对票据业务的审计力度，发现了大量无真实贸易背景的票据充斥市场，一些企业利用银行票据作为低成本融资的工具，一些银行分支机构受利益驱使，违规办理票据业务，甚至将其作为虚增经营业绩、降低不良贷款率的手段，由此给不法分子套取银行资金造成可乘之机等突出问题。为此，从2004年年初开始，审计署连续三次向社会公开发布了对票据业务的警示，引起包括其他金融监管机构在内的社会各方的高度重视，最终促成了问题的解决。
    3.促进金融法律法规制度建设，堵塞漏洞
    在金融法制建设过程中，国家金融审计发挥了重大作用。发现问题、查处大案要案并不是金融审计的最终目的，通过发现的问题来建立阻止和切断问题再发生的法律法规和制度体系才是根本。通过对审计过程中发现的一些倾向性、典型性、普遍性问题进行深入的挖掘分析，提出了一系列健全和完善法律法规的审计建议，在《证券法》等一系列重要金融法规的立法过程中发挥了作用。同时，在审计中，还针对现行法律存在的一些缺陷，提出了审计建议如企业在办理票据业务时，仅需向银行提供增值税发票复印件的票据法规要求，为一些企业和不法分子利用虚假增值税发票套取银行资金提供了可乘之机，为此建议“银监会和人民银行抓紧对相关票据法规进行修订”。
    二、金融审计在国家金融治理中的优化实现
    （一）当前金融审计存在的缺点和不足
    1.重金融从业机构审计，轻金融监管机构的审计，重金融监管机构预算执行审计，轻金融监管效果审计
    从国际先进国家经验来看，对金融行业从业机构的审计一般由社会审计机构进行，而不是国家审计机关，国家审计机关的金融审计对象主要是金融监管机构，审计目的主要在于对金融监管机构的监管措施、履职能力和效果、监管体系的缺陷和不足等方面进行审计，并提出建议。在已经开展的以金融监管机构为审计对象的审计项目中，审计内容主要是对监管机构的预算执行或财务收支情况进行审计，而预算执行审计在审计类型上属于财政审计范畴，不属于金融审计。对监管机构履行相应金融监管职责的绩效水平和实际效果，则没有涉及，更不用说对国家金融监管体系进行审计和建议。由表2可以看出，虽然对金融监管机构的审计占了一半，41次中22次审计对象是监管机构，但都属于预算执行审计，不属于金融审计，更没有开展对监管机构监管绩效水平进行审计。
    
    2.重银行业金融机构审计，轻非银行金融机构审计
    伴随着我国金融市场的蓬勃发展和金融创新的爆发式涌现，非银行金融机构的规模和数量日益壮大，承担的金融职能和作用也至关重要，在银行之外尤其是要重视对非银行金融机构和非货币性金融资产的监管和审计。换言之，不仅对银行机构，还要对证券公司、保险公司、金融租赁公司、财务公司、信托公司、汽车金融公司等非银行金融机构进行审计监管。而根据表2，对银行从业机构的审计次数占了大部分，19次中占了12次，占比63%，保险7次，占比37%。证券公司、金融租赁公司、信托公司等得到蓬勃发展的金融机构未曾接受审计。如此一来，原先在银行中存在的问题易于向非银行金融机构转移，而此类机构存在的问题和风险隐患得不到揭示，风险状况堪忧。
    3.重信贷审计，轻其他业务和金融创新业务审计
    在金融创新日新月异的今天，金融行业经验范围不断拓展，金融业务种类和品种爆发式增长，中间业务表外业务层出不穷，审计机关的审计范围却变化缓慢，缺乏有效应对。一方面，从近几年对几大国有商业银行的审计方案中可以看出，审计范围依然是信贷资产质量与财务收支两大块，而且后者更是占据大部分位置。另一方面，从近几年金融审计查出问题的统计中，也可以看出信贷业务在金融审计的分量。详见图1。
    
    信贷业务属于我国银行机构的主要资产业务，也是其利润的主要来源，以其为重点具有一定的合理性，符合重要性原则。但其他业务在的比重在逐步上升，地位日渐重要，同时某些金融产品虽然比重小，但产生的作用和带来的后果难以预估，如依然在不断蔓延发酵的2008年次贷危机，就是源于金融衍生产品——次级住房抵押债券。对国际业务、理财业务、金融衍生工具等金融创新业务却很少涉及，其中隐藏巨大的审计风险。为此，太过注重信贷业务审计，以为做好了信贷业务审计就做好了金融审计已经不切实际。
    （二）国家审计在金融治理中的优化实现
    1.建立“一行三会一审计”的金融综合监管和立体风险防范体系
    目前我国金融治理的现状是，“一行三会”作为国家金融监管的主要执行者在各自的监管范围内，对银行以及保险公司、证券公司等非银行金融机构进行业务监管，国家审计机关对银行等国有金融机构进行资产负债损益的全面审计或者审计调查，履行相应职责。
    国家审计机关要建立与国家金融监管机构合作开展金融监管和治理，存在两个层次，第一，双方合作对金融从业机构进行监督管理，形成监督合力。这包括两项内容。一是要明确权责，做好分工。鉴于审计机关与金融监管机构在金融监管上存在一定交叉，需要明确各自的权利责任，科学明确各自职责分工、目标任务和考核要求，减少政府金融审计和金融监管职能的冲突和重叠，构建科学的政府金融审计与金融监管框架。二是密切合作，互通有无。一方面要建立各方参与的联席会议制度，定期就金融监管问题进行充分的沟通和交流，就重要问题达成一致，另一方面在日常监管中互通信息，相互借鉴，避免重复工作提高监管效率。如审计机关可以将发现的审计线索移送给银监会，银监会可以就当前新的重大风险点向审计署通告。另外，各自的专业系统也可以互联，如银监会的银行业监管信息系统和审计署的AO现场审计实施系统。第二，在双方合作监管的基础之上，国家审计机关开展对金融监管机构的再监督。一是要对其预算执行和财务收支情况是否合法合规开展审计。二是对其金融监管履职状况和金融监管实际效果进行审查，对金融监管体系和制度提出改进意见。通过以上努力，最终形成职能分工明确、各司其职、各有所长的综合金融监管和风险防范体系（见图2）。
    
    2.对金融监管机构的金融监管政策执行效果和绩效水平进行审计和评价
    国家审计是国家治理的工具，国家审计的本质是对政府行为和绩效的监督和评价。我国政府金融审计的长远目标是，促进政府金融监管机构合法、适当、有效地行使权力，维护国家的金融安全。国家金融审计的立足点，是对国家金融监管机构的再监督，主要是对其金融监管行为和绩效水平进行审计，也就是要监督央行货币政策的合理性、监督检查金融监管机构——银监会、证监会和保监会三驾马车各自监管职能的履行和绩效的审计和评价。为此要：一是对金融监管机构的履职效果和监管成果进行审查监督，对其出具的检查报告的进行检查、对监管成果进行评价，监督其是否及时发现风险因素、客观评价后果并提出对策。如次贷危机发生之后，美国政府责任署（GAO）对2008年12月至2009年3月期间美国金融监管部门对金融机构的审查结果进行了分析研究，发现监管当局没有对金融机构进行全面的系统性监控，以便找出可能影响整个金融系统的风险因素，甚至在危机发生前几年已经发现某些大型金融机构风险监管方式存在弱点，但未采取任何有效措施，直到危机爆发。二是对金融监管机构的监管制度和规章制度进行客观评价，看其监管措施是否完整有效，是否有效涵盖需要监管的所有主要内容，具体内容是否已经陈旧不符合现实情况，是否随着客观实际的变化而及时更新完善。如笔者在从事银行审计过程中发现，仍在执行的中国人民银行1996年颁布实施的《贷款通则》有些条款已经不符合实际情况，比如第十六条“除国务院决定外，任何单位和个人无权决定停息、减息、缓息和免息。贷款人应当依据国务院决定，按照职责权限范围具体办理停息、减息、缓息和免息。”，第二十条“对借款人的限制：一、不得在一个贷款人同一辖区内的两个或两个以上同级分支机构取得贷款”等条款都已经不符合当前实际，但仍在执行该规定。三是对国家金融监管体系、相关法律法规和制度进行评价。看其是否满足当前和今后一定时期监管实际需要，是否存在重大的缺陷和不足，法规和制度体系是否完善，是否需要进一步改进。如次贷危机发生后，美国政府责任署（GAO）对专门出具了关于美国过时的金融监管体系现代化的设计和评估框架建议（GAO二09—216，2009年1月8日）和金融危机凸显需要改进金融机构跨系统的监管体系（GAO-09-739，2009年7月22日）的报告，为美国政府提供决策参考。
    3.建立经常性审计监督的机制
    对金融被审计对象审计监督作用的发挥，建立在持续性和经常性审计的基础之上，只有审计监督常态化、经常化和定时化，给被审计对象形成稳定的审计预期和震慑，才能有效发挥审计的监督和促进作用。而我国目前囿于机构和人员的限制，不但不能保证定期化、经常化的审计，甚至有的长期未进行审计，审计次数的最多的是4次，只有农业银行一家，其余国开行等6家2次，中国银行、工商银行等7家机构在2003年至2012年3月30日的9年时间里只接受1次审计，有的甚至没有接受过审计，如建设银行。在如此低频率审计的现实下，如何有效发挥金融审计的监督治理作用？详见图3.为此，必须建立对金融审计对象的经常性、定期化审计，保证必要的审计频率，最大程度保证审计监督作用的发挥。
    
    三、国家审计在金融治理中的优化实现条件
    1.审计技术和方法的改进
    国家审计机关承担的金融审计对象经营分支机构众多，业 务范围广，交易笔数多，资金量大，而审计机构和人手有限，金融审计人员更是不足，对金融审计对象开展经常性、常态化、定期化审计毫无可能，在技术和方法上实现突破成为关键。通过在被审计对象建立审计数据平台，利用计算机审计技术进行数据检索以及联网审计成为突破点。目前审计署已经在工农中建等主要被审计银行中建立了审计数据平台，随时进行数据分析和问题查找。部分省级审计机关如福建省审计厅也在尝试类似措施，实现审计方式的突破，并已取得良好效果。
    2.储备和培养高素质的金融审计人员
    首先，要保证一定数量的金融审计从业人员，这是基础。金融从业机构在不断扩张和发展，资产规模和分支机构也在不断膨胀，对金融审计人员的需求也越来越多，必须保证适当的审计人员。有的地方，金融审计人员没有随着金融机构和审计机关发展而增长，金融审计的效果难以保证。其次，是要高素质。当前和今后金融审计的顺利开展，既需要对金融从业机构实施经常化、定期化的计算机和联网审计，又要对金融监管机构进行绩效审计和评价，对金融监管体系进行分析评判。这就需要从事金融审计的人员必须具备多样的能力和素质，既要有金融专业的知识和背景，又要拥有应用计算机技术开展联网审计和计算机检索、疑点查找的能力，既要有实践和实务经验，又要有学术素养和分析综合水平。如美国审计署就值得我们学习。截止2011年底，美国审计署共有员工3200人，约四分之三在华盛顿总部工作，其余部署在全国11个办事处。工作团队具有多学科专业背景，涵盖学术、实务两类专业人才。
    3.修改相关法律，赋予审计机关对金融监管机构开展再监督的权力
    我国目前审计法及其实施条例，对国家审计机关的金融审计权力做了明确规定，即对中央银行财务收支、国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构、国有金融机构资产负债损益的真实合法效益进行审计监督。但未对金融监管机构进行履行监管职责效果和绩效进行再监督明确规定，审计机关开展此类审计存在无法可依、无权可用的尴尬境地，这也是我国国家审计机关尚未开展金融监管机构绩效审计的原因。为此建议，应修改审计法以及实施条例等相关法规，赋予国家审计机关开展对金融监管机构开展再监督和金融监管体系评价的权力，并明确其他相关具体事项。^