全球化视野下国家审计服务国家治理的战略分析

何国成，上海市审计局综合计划处

    一、全球化是决定性影响国家治理的主要变量之一，国家审计应积极关注全球化冲击下国家治理面临的严峻挑战
    作为正在崛起的发展中大国，我们党和国家治国理政的基本目标是推动经济发展、维护国家安全、保持国内秩序、增加基本福利。全球化作为决定性影响国家治理状况的主要变量之一（俞可平，2009），对我国国家治理的主要方面均构成严峻挑战，使国家治理的行为复杂化。国家审计作为国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，需要不断增强全球视野，充分关注国家治理在全球化时代面临的挑战，并为提高全球化背景下的国家治理能力提供审计支撑。
    挑战一：我国推进经济平稳快速发展的努力与西方国家对我国采取各种形式的“遏制”政策之间的矛盾交织。我国坚持将发展作为解决所有问题的关键，并在新阶段提出科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线，其中一个重要目标是促进经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。但这种努力正日益受到发达国家或明或暗的干扰。在明的方面，如对我国推进产业转型升级的努力，西方国家利用话语权优势，攻击我国自主创新和对国企实行补贴等政策，对我国进行高技术封锁，试图将我国始终压缩在全球产业链的中低端。如果我国不能突破发达国家的围堵、封锁，就很有可能面临“中等收入陷阱”，即在工资方面无法与低收入国家竞争，在尖端技术方面无法与发达国家竞争。在暗的方面，如当前欧盟强行征收航空碳税事件，其实质是欧盟企图主导确立限制排放的规则。一旦世界强行走上急速减排的轨道，我国由于缺乏低碳技术和装备，就相当于在脖子上被人勒上一条绳索。
    挑战二：我国维护国家安全的努力与全球化背景下各领域的安全风险控制难度加大之间的矛盾交织。国家安全是一个国家的基本利益，涉及财政、国资、产业、境外投资、金融、民生、生态等诸多领域。在全球化背景下，影响上述各领域安全的因素更加复杂多变，控制风险的难度加大。例如：在产业领域，随着外资有目的地对我国一些战略产业进行布局和加强控制，客观上影响我国战略产业乃至整个国家的安全。在境外投资领域，近年来我国对外投资规模不断扩大，但“走出去”企业的境外风险也日益突出。如2012年接连发生在埃及、苏丹的中国工人被绑架、工地被抢事件，凸显了对发展中国家投资的风险。而对发达国家的投资，则存在着相关国家以技术、环保和法律等手段摆布我国投资的另一种风险（陈先奎，2011）。在资源环保领域，为扭转长期以来粗放式增长方式对环境、生态的破坏，我国对原材料出口实施限制政策。但西方国家利用在WTO的话语权强迫我国放松原材料特别是稀土等战略资源的出口限制。在金融领域，以美国为首的西方国家频频要求我国尽快打开“金融国门”，在我国金融实力相对弱小的条件下，快速实行金融开放将形成巨大风险。
    挑战三：我国维护国内秩序的努力与国外势力对我国社会稳定的破坏之间的矛盾交织。我们党始终坚持发展是硬道理、稳定是硬任务的指导思想，将维护稳定作为与推动发展并列的重大任务，于2006年作出了构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定。同时，积极探索创新社会管理，于2011年出台了加强和创新社会管理的意见，推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，建立党委、政府、公民社会和私人多方互动合作的社会管理体系。但这些努力不断遭遇西方对我国进行分化的遏制战略。从冷战时期西方国家实施的“和平演变”这一“超越遏制战略”，到美国前驻华大使傅洪培宣称要“依靠中国内部的盟友和支持者扳倒中国”，再到美国国会参议员麦凯恩公开宣称“阿拉伯之春”应进入中国，都清楚地表明了国外敌对势力期望从内部破坏我国社会稳定，从而遏制我国发展的意图。
    挑战四：我国持续增进社会福利的努力与在国际资本循环中处于弱势地位之间的矛盾交织。我国高度重视增进社会福利，并着力实施加快健全资本、技术、管理等要素参与分配制度和加快完善再分配调节机制并重的战略，使发展成果惠及全体人民。但由于我国在国际资本循环中处于弱势地位，隐形的社会财富损失严重，对整体社会福利的增进形成负面影响。这在产业资本和金融资本的国际循环中都有表现。在产业资本方面，我国绝大多数产业处于全球产业链的中低端，产品附加值低，与此相应，劳动者的收入水平也低。如，2011年我国货物出口总额18986亿美元，其中高新技术产品出口5488亿美元，占比仅为29%，且相当比例的高新技术产品出口由外商投资企业完成，产生的利润也主要归属外资。在金融资本方面，当前我国对外大量的金融投资与较高水平的FDI并存，我国的大量外汇资金投资于西方金融市场，并多为债券投资，收益极低。而西方将其中一部分直接投资我国，并多为股权投资，收益较高。其结果就表现为我国总体净资产收益率较低，隐藏着较大的外部风险暴露（夏斌，2011）。
    二、国家审计应在关键领域促进提高全球化条件下的国家治理能力，在更高层次、更广领域发挥审计的建设性作用
    国家审计应立足于自身职能和职责范围，把服务国家治理与关注全球治理结合起来，按照纲举目张的思路，密切关注我国国家治理在一些关键领域面临的全球化挑战，充分发挥国家审计内生的披露、预防、抵御功能，促进提高全球化条件下的国家治理体制的适应能力和国家治理能力，从而把服务国家治理的理念在更广领域、更高层次落实到审计实践当中。
    （一）在国际体系大变革大调整的背景下，国家审计要为提高国家参与全球治理能力、改进全球化环境下的国家治理模式建言献策，并最终促进我国经济持续健康发展。在全球化时代，一个国家的国内治理日益与全球治理联系在一起。特别是处于全球治理核心地位的全球规制，其实际有效运行需要参与这一规制的主权国家出台相应的国内政策法律并有效执行。国家审计应从国内治理与全球治理的联系与互动出发，在以下两个重大方面为完善国家治理服务：一是国家参与全球治理能力的提高。在当今世界加速进入体系大变革、格局大调整的新阶段，世界各国都试图主导制定对本国有利的全球规制。而我国也面临着如何将多年 来积累的国际影响力制度化、实体化的问题。国家审计应密切关注对我国核心发展权益和经济持续发展形成重大影响的全球博弈焦点问题。如当前西方国家意图将世界强行推进急速减排轨道的问题、西方国家攻击我国自主创新政策和对国企补贴等问题、西方国家强迫我国金融开放的问题等。同时，结合日常审计，将相关事项放在全球化的背景下进行审视，揭示相关领域的国际规则是否对我国形成不公平、不公正制约，为国家相关部门在参与全球规制制定中争取对我国有利的原则、规范、标准、政策、协议、程序等，提出建设性的建议，逐步为我国的未来发展争取战略空间。二是全球化环境下国家治理模式的改进。国家审计应在日常审计监督中，分析评估一些重点领域的治理模式是否有利于更好地实现治理目标，是否与我国已经加入的国际组织的规则相符。例如，当前我国以保护环境为目标，对一些重要资源甚至战略资源的治理中，忽视源头环节即开采环节的有效控制和监管，而是侧重对出口环节进行监管的模式，事实上难以达到治理目标，且容易引发国际争端，使治理行为复杂化，抬升治理成本。对类似不合理的治理模式，国家审计应当及时予以揭示和反映，并提出改革和完善的建议。
    （二）在“引进来”和“走出去”战略的实施中，国家审计要着力维护国内经济安全和对外投资安全。我国坚持“引进来”和“走出去”相结合、利用外资和对外投资并重的战略。2011年，我国实际使用外商直接投资达1160亿美元，非金融类对外投资601亿美元。“引进来”和“走出去”的力度和对经济社会发展的影响都日趋加大。在这一过程中，国家审计应促进提高国家治理体制的适应性，维护好国内经济安全和对外投资安全，发挥审计“免疫系统”功能。一是关注国内经济安全。密切关注外资投资布局，聚焦战略产业安全和金融安全两个关键领域，关注国家有关主管部门是否建立跨部门协调机制和有效的风险监测、评估、预警和处置体系，关注国家有关部门在执行外资并购境内企业安全审查制度方面存在的体制、机制性问题和重大漏洞，关注外资在关系国家安全的军工及配套产业和重要农产品、重要资源和能源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等关键战略产业控制力度，关注外资在我国资本市场运作情况，分析外资对我国经济稳定运行、社会基本生活秩序、涉及国家安全关键技术研发能力以及资本市场安全运行的影响，从体制、机制和政策层面提出建设性建议。二是关注对外投资安全。关注国家有关主管部门是否建立跨部门协调机制和“走出去”风险预警和控制体系，加强对实施“走出去”战略的宏观指导和服务；关注金融类和非金融类对外投资的科学决策情况、企业风险预警和风险控制情况、经营管理等内部控制制度的建立及执行情况、对外投资相关战略目标实现情况；关注投资目的地国家有关政策、法律对我国投资的运营限制等情况。通过审计，揭示影响对外投资安全的突出问题，提出防范对外投资风险的审计意见和建议。
    （三）在经济——社会转型的特定阶段，国家审计应致力于促进国家治理体制适应性的提高，维护社会和谐稳定。我国30多年的改革开放历经了重要的经济—社会转型，在这一过程中，经济和社会关系发生重大结构性变迁从而产生了大量经济和社会的矛盾与冲突（徐湘林，2011）。西方势力必然会利用这些矛盾与冲突，从内部对我国进行分化。根据唯物辩证法，内因是事物发展的根本原因，外因通过内因而发挥作用。国家审计应围绕善治所具有的合法、法治、透明、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正等特征，推动从内部建立健全强大的、有内聚力的、能有效抵御全球化冲击的治理体制，从根本上维护社会和谐稳定。其一，着眼于保障和改善民生，着重对“三农”、医疗、卫生、教育、就业、住房、社保等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题开展审计，推动实现好人民群众的发展权益。其二，着眼于社会公平正义，加强对权力运行的监督制约，促进建立健全廉政风险防控机制、责任追究机制和问责制度，促进中国特色民主制度建设，落实依法治国基本方略，切实维护人民群众的民主权利。其三，着眼于创新社会管理，将塑造强国家——强社会的治理模式作为实现国家善治的关键路径。结合日常审计工作，关注政府及其部门依法行政情况，分析评价其在履行职责过程中是否存在缺位、越位、错位情况，促进政事分开、事企分开、管办分开，为公众有序、有效参与国家治理提供空间。同时，逐步加大审计公开力度，为公众参与国家治理提供信息渠道，促进形成党委发挥领导核心作用、政府发挥主导作用和社会公众有效参与的国家治理结构。
    （四）在国际资本的加速循环中，国家审计应促进提升国家的核心竞争力，提高我国资本整体收益，增进社会整体福利。重点应关注两个方面：一是产业资本的国际竞争力。实体经济的竞争是国家间竞争的一个焦点。国家审计应围绕促进发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，积极关注产业政策及其关联政策实施情况。其一，关注国家和地方制订具体政策措施，合理引导投资方向，淘汰落后产能，推进产业结构优化升级情况，促进提升产业的国际竞争力；其二，关注国家和地方推进战略性新兴产业发展情况，促进产业链由“微笑曲线”的底端向两边延伸，向世界产业链的高端发展；其三，对我国现行科技创新政策、科技创新体制及推进科技创新的实际效果进行系统性审计评估，从调整创新战略，重塑创新路径，创新科研管理模式和科研体制机制等方面，研究提出对策建议，为在全球竞争中我国总体科技实力和我国企业由追赶者向领跑者角色转变，发挥建设性作用；其四，关注财税、金融、政府采购、知识产权保护等领域政策措施是否能对提升产业国际竞争力和科技竞争力提供支撑，促进各项政策的协调，形成政策合力。二是金融资本的国际竞争力。金融是现代经济的核心。国家审计应围绕增强配置全球资源的功能、提高金融产品定价能力、提升证券交易所主要指数和大宗商品期货价格的国际影响力、防范金融风险，加强对金融改革、金融业务创新、人民币国际化战略实施、国际金融中心 建设、对外金融投资等方面的跟踪监督，分析评价我国金融改革发展的目标实现程度和金融制度的健全性、金融监管体系的有效性和金融资本的安全性，分析我国金融改革和开放中的突出风险和薄弱环节，提出建设性的建议，促进改善金融发展环境，维护金融安全与稳定，提升我国金融业的国际影响力，提高金融投资收益水平。
    三、审计机关应不断加强自身建设，努力提高全球化冲击下服务国家治理的能力和水平
    在全球化时代，我国的国家治理面临的国际压力与国内问题重叠交错在一起，共同构成了当前我国国家治理的基本矛盾与困境。如何通过审计促进化解这些矛盾与困境，在更高层次、更广领域推动完善国家治理，需要审计机关不断加强自身建设。
    （一）审计机关要增强立足全球化服务国家治理的自觉和自信。审计机关应认识到，全球化能够对一个国家实施国家治理的过程、治理目标的实现产生深刻影响。国家审计作为国家治理整个系统中的监督控制系统，如果眼界只是向内，而忽视了外部环境的影响，那么在服务国家治理方面就是有缺陷的、目标不完整的。审计机关和广大审计人员要在核心价值观的指导下，将在更高层次、更广领域推动完善国家治理作为自身追求的境界，以高度的自觉和自信，深入把握全球化环境下国家治理的内涵、国家治理的目标和国家治理的价值取向，始终着眼于全球化环境下国家治理的目标、任务来部署审计、实施审计，以有效服务于全球化冲击下的国家治理改革，并最终推动实现国家善治。
    （二）审计机关要提升立足全球化服务国家治理的能力和素质。审计机关既要有立足全球化服务国家治理的信心和决心，更要具备相应的能力和素质。一是国际视野的拓展。眼界决定行为的高度、深度和力度。审计人员必须努力拓宽自身视野，敏锐观察国与国之间竞争、博弈的焦点，领会统筹国内国际两个大局的内涵，努力从国内国际两个视角把握审计事项。二是专业知识的掌握。除学习掌握国际通行的审计技术与方法外，审计人员还要努力把握与审计事项相关的专业内容，如相关的全球规制、特定国家的政策和法律、特定国家的文化和发展历史、全球发展的潮流和趋势、跨国集团资本运作的手段和方式等。
    （三）审计机关要改进在全球化条件下服务国家治理的方式和方法。服务于全球化冲击下的国家治理，是各级审计机关共同的职责。但从参与全球治理，实施对外开放战略等主体的匹配性看，最高审计机关和省市一级审计机关应更多地承担起这些责任。对有些事项，如对外投资的安全、外资对国内相关战略产业布局和控制等，可以组织开展专题审计调查；有的则可以结合日常审计工作予以关注。为更好地提高全球化条件下服务国家治理的效果，审计机关应不断探索和改进审计的方式方法。一是审计内容的衔接。从国内国际两个视角将日常审计工作与特定审计事项结合起来，做到计划安排上统筹兼顾、审计内容上互相呼应、审计成果运用上衔接。二是审计资源的整合。审计机关可以将引进的具有海外留学背景、参加过联合国审计的相关人员，集中整合到专司境外审计的机构当中，提升境外审计工作的专业化水平。三是审计实施的改进。如审计署可以将参加过联合国审计的人员集中起来，实施“大兵团”作战，对央企境外投资集中开展审计调查，全面摸清境外投资风险状况，研究提出对策建议。四是审计信息的挖掘。审计机关应有意识地对相关审计信息进行深度挖掘和综合分析，对发现的全球规制对一些领域的不合理制约问题、相关领域治理模式中存在的问题、外资冲击下的国家经济安全问题、境外投资风险问题等，及时向党委政府或主管部门进行反映，推动问题的妥善解决。^