国有企业审计发挥“免疫系统”功能和建设性作

当前，我国经济社会发展正面临国际金融危机影响不断蔓延扩大的严峻挑战。对审计事业而言，这不仅是考验其作为国家经济社会运行的“免疫系统”、发挥建设性作用的关键时期，也是审计迎来新的发展机遇、寻求自身发展突破的最重要机遇期。在当前的形势下，企业审计应充分发挥“免疫系统”功能，始终将“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”作为工作的出发点和落脚点。通过揭露问题隐患以及发挥建设性作用，全面维护国家经济安全，促进国有资产保值增值，推进国有企业深化改革和可持续发展，保证国家政令畅通，确保国家经济实现平稳较快发展。国有企业审计可以重点从以下几个方面发挥“免疫系统”功能：
　　一、关注国有企业领域内的国家经济安全问题，最大限度维护和保障国家经济安全。过去二十多年来，我国国有企业审计无论在理论上和实践上，主要致力于维护和保障国有资产的安全与完整，取得了很好的效果。但这与新五年规划提出的维护国家经济安全的新要求相比还存在一定差距。事实上，由于国家体制机制不完善、国际市场变化、企业经营管理不善等原因，我国国有企业领域内存在一些显性或隐性影响国家经济安全的问题。我国国有企业，一方面在国民经济中具有较强的影响力和带动力，另一方面具有行业多元的特性，这都决定了国有企业在维护国家经济安全方面的重要性和广泛性，其不仅具有维护国有资产安全完整的职能，也同样可在维护国家财政、金融、民生、资源环境、信息等安全方面发挥重要的“免疫”作用：如国有企业财税体制的合理性直接涉及国家财政安全，国家石油、粮食等企业的资源储备直接涉及国家资源安全，国有企业信息发布状况直接涉及国家信息安全，国有企业应对国际金融危机的能力直接涉及国家金融安全，国有企业对农民征地补偿情况直接涉及国家民生安全。企业审计实践中，近一两年，审计署也有效发现了一些国有企业领域内涉及国家经济安全的问题：如我国存在原油供需失衡、对外依存度高、储备保障能力不强、境外开发难度大等状况，影响我国石油安全的问题；如有关部门未有效履行职责，导致个别中央小麦储备库的实际库存存在一定不足，威胁国家粮食储备安全的问题；如我国企业境外上市相关制度不健全、不完善，个别公司境外上市以来，大量不宜对外公开的信息被国外中介机构掌握或在境外公开披露，影响国家信息安全的问题；如我国国有企业金融衍生品投资管理比较混乱，存在重大投资风险的问题；如个别国有企业未及时支付农民征地补偿款，影响民生安全的问题。审计理论还是实践均证明，国有企业审计在维护国家经济安全方面将大有可为。
　　二、关注国有企业改革发展中存在的体制机制性障碍，进一步推进国有企业深化改革。当前，我国经济社会正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期，国有企业领域内的国有资产管理体制改革、国有经济布局和结构调整、现代企业制度建立、经济发展方式转变等各项改革攻坚仍面临许多深层次的矛盾和问题，影响国有企业科学发展的各种体制机制性障碍依然存在。根据国有企业改革发展的需要，作为我国经济社会运行的“免疫系统”，企业审计应以科学发展观为统领，自觉融入经济社会建设和发展大局，全面发挥审计监督职能，着力破除阻碍国有企业科学发展进程中的各种体制机制性障碍，解决企业改革攻坚中出现的各类深层次矛盾和问题。企业审计关注国有企业深化改革中的体制机制性障碍，要以国有企业领域内各项体制机制的创新与深化为目标，推进建立国有资本金预算制度和现代企业制度，完善我国国有经济结构和布局，转变国有经济发展方式，最终形成有利于科学发展的国有企业宏观调控体系。
　　三、关注国有企业经营管理中存在的重大风险和隐患，促进企业健康可持续发展。从近几年的企业审计情况看，近年来，中央企业采取强化管理、推进创新、优化结构等方式增强国际竞争力，可持续发展能力不断提高，但也存在一些诸如产业结构调整失误、辅业侵占主业利益、主营业务不突出、自主创新能力弱、节能减排不力、社会责任履行不到位等重大发展风险和隐患，这不仅制约着企业经济效益的提高、不利于国有资产的保值增值，在一定程度上也阻碍了企业的长远可持续发展。新时期，企业审计应注意将管理审计与绩效审计相结合，站在更高层次，更多关注企业发展的目标和战略，从经营机制、管理方式、治理结构、投资状况、内部控制、风险管理、信息系统等方面系统、全面地检查和评价企业的经营管理活动，查找企业经营管理中存在的突出隐患，以及由此导致的国有资产流失等重大违法违规问题和影响企业经营绩效的问题，以此促进企业建立现代企业制度，完善公司法人治理结构，改善经营管理，增强核心竞争力，确保国有资产保值增值和国有企业可持续发展目标的有效实现。审计中，尤其要引入企业价值观，更多关注企业可持续发展能力，提高对会计信息的绩效分析水平，查找影响绩效的关键性因素，评价资源利用的经济性、效率性和效果性，切实提高国有企业经济绩效和国有资本运行效率。

　　四、关注国家宏观调控政策在国有企业的贯彻落实情况，确保国家有关政令畅通。审计作为国家推进民主法制的工具，履行职责的第一条就是要保证国家政令畅通。2008年国际金融危机给我国经济社会带来了一定程度的负面影响。为应对金融危机，我国政府把保持经济平稳较快发展作为2009年经济工作首要任务。温家宝总理在2008年听取审计工作汇报时提出，审计机关应把监督检查中央政策措施落实情况作为2009年审计中心工作；在我国2009年政府工作报告中又指出，要确保对今年政府投资的监管到位。2009年，审计署也将确保经济平稳较快发展作为工作的主线，将保证政令畅通作为工作重点之一。为不折不扣贯彻落实国务院和总理对审计工作提出的新要求，圆满完成近期审计中心工作任务，企业审计应自觉承担“免疫系统”的“预防、揭露、抵御”功能，围绕党和国家中心工作，认真检查国家各项宏观调控政策在国有企业的贯彻落实情况，确保国家有关政令畅通，推进我国经济实现平稳较快发展。在这一方面，企业审计应创造性地开展对国有企业领域内的政策制定和执行的监督、以及对政策效果的评估，从政策制定的合理性、落实的及时性、上下的配套性、执行的效果性等四个方面发现问题、查找原因、提出建议，自觉将监督、推动、促进、维护等功能扩展到维护肌体健康安全高效运行，全面提升企业审计的层次和水平。当前，尤其要关注我国应对国际金融危机各项政策措施在国有企业的贯彻落实情况，发现各项政策措施在制定、执行及效果等方面的问题，并从体制机制层面提出建设性建议，确保国家“扩内需、调结构、促发展”目标顺利实现。
　　五、关注国有企业审计领域内的重大违法违规问题，强化对权力运行的监督与制约。随着改革开放和市场经济建设的深入发展，国有企业的资产呈现快速递增的态势，对国民经济的稳步增长发挥了十分重要的作用。但是，从企业审计的发展历程来看，在国有资产保值增值的同时，国有企业领域内还存在着一些企业管理不善、违规决策或决策失误导致国有资产流失及损失浪费的问题，以及一些重大违法违规问题及经济犯罪案件线索。这些重大违法违规问题不仅数额巨大，而且手段也日益翻新，有的已严重危及了国有企业的生产和发展，成为当前一些国有企业深化改革和发展最为严重的问题。国有企业审计要发挥“免疫系统”功能，决定了企业审计必须以会计信息的真实性为基础，围绕国有企业领导人员任期经济责任审计，全面履行“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，重点监督国有企业各级领导人任期内由于决策失误或管理不善导致的国有资产损失浪费问题，以及各类重大违法违规问题和经济犯罪案件线索，以此促进企业领导人贯彻落实科学发展观、树立正确政绩观、切实履行经济责任，推动建立健全问责机制和责任追究制度，确保权力在阳光下高效运行。
　　六、充分发挥企业审计的建设性作用，为国家经济发展大局服务。企业审计发挥建设性作用，就是要以十七大报告提出的我国未来经济发展大局和深化国有企业的改革和发展为战略目标，在揭露和查处国有企业存在问题的同时，更好、更多、更高层次地提出解决问题的办法和措施，全面发挥审计作为“免疫系统”的功能。这要求企业审计要在提高发现问题的层次、分析问题的能力、提出建议的水平上下功夫，做到发现问题新、认清问题实质准、分析问题深度透、提出建议层次高。企业审计发挥建设性作用，可以从维护国家经济安全、促进企业深化改革、推进企业可持续发展、维护政令畅通、强化对权力的制约与监督等上述五个方面发挥作用。如在推进国有企业深化改革和促进可持续发展方面，应立足于经济社会全局和企业改革发展高度分析问题产生原因，抓住影响企业改革发展的关键性和突出性问题，从宏观角度加大分析力度，查找原因，从体制、政策、法规、管理方面提出意见和建议，为促进加强国有企业的宏观管理、推进国有深化企业改革和可持续发展、维护群众利益和构建社会主义和谐社会服务。又如在为企业提升效益服务方面，要注意从我国“十一五”规划战略目标的要求出发，更多地关注企业发展目标和发展战略，提出建设性意见和建议，在加强企业科学化管理、推进经济增长方式转变、促进节约资源、增强自主创新能力、实现企业效益最大化等方面发挥更大的作用；再如在强化对权力的制约与监督、防止国有资产流失方面，应从体制制度上提出防止国有资产流失、加强国有资产监管的意见和建议，促进国家制定和完善有关国有资产监管的法律法规，建立公平透明的市场环境和科学合理的分配制度，强化有关资产监管部门的管理机制和监管方式，从根本上防止国有资产的流失。