提高我国政府绩效审计水平的研究

摘　要：政府绩效审计已在世界范围内得到广泛开展，并在许多国家的政府审计工作中占有相当大的比重，开展政府绩效审计是政府审计发展的历史必然，是受托经济责任发展到一定阶段的必然结果，探讨我国政府绩效审计存在的问题及如何推进政府绩效审计的发展具有一定的理论和现实意义。

关键词：政府绩效审计； 监督； 责任追究
　　政府绩效审计是指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审计单位或项目的经济活动的合理性﹑经济性﹑有效性进行监督﹑评价和鉴证，提出改进建议﹑促进其管理﹑提高效益的一种独立性的监督活动。可以说，政府绩效审计就是一种将经济监督与经济管理结合起来，对经济活动的节约﹑效率和效果进行综合考核和评价的审计方法。
　　一、我国开展政府绩效审计的意义
　　开展绩效审计，是政府审计发展的新阶段，是深化政府行政体制改革，促进政府职能转变﹑改善政府服务质量﹑提升政府管理绩效的重要举措。
　　1、发展社会主义民主政治的需要。随着经济和社会发展的需要，审计职能作用的范围不断扩大，传统的合规性财务审计逐步向绩效审计延伸，成为国家审计发展的一种趋势。因为随着政府加强对经济的调控，国家的公共支出占国民生产总值的比例大幅度上升，公众作为公共资源的所有者，希望获得政府使用和管理公共资源的效率和效果方面的信息；而政府机构为了更好地发挥作用，管理和控制活动不断增强，开支也与日俱增。在这种情况下，人们越来越关注政府资金的支出﹑投向﹑效益和效果状况，要弄清这些问题，任务理所当然地落在了审计机关的身上，因为审计机关可以为社会公众提供政府管理资金和资源的有效信息。审计制度作为一种上层建筑，是社会制度的一个重要组成部分。它在社会的政治经济体制中占有一个特殊的地位——保证政治经济制度的正常运转，促进政治经济制度的进一步完善。
　　我国目前正在进行的社会主义民主政治建设对政府审计提出了新的要求，要求服务型政府的公共物质资源和人力资源的配置﹑消耗都必须接受社会公众的监督，真正做到权为民所用﹑情为民所系﹑利为民所谋，政府部门和机构工作效率的高低﹑为人民服务责任履行的好坏被越来越多的人所关注。建立完善有效的政府绩效审计制度，有利于广大人民对公共收支的经济性﹑效率性﹑效果性进行有效的监督，提高人民参与监督的积极性，从而更好地发扬社会主义民主，推动社会主义民主政治体制的完善和发展。
　　2、建立廉洁﹑高效的政府的需要。实施政府绩效审计可以在财务审计的基础上，从政府开支的成本—效益及成本—效果角度来衡量其物质资源﹑人力资源配置与消耗的合理性﹑有效性，而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理，政府公务员是否负责，能力与责任是否匹配，是否存在贪污﹑浪费问题，从而可以从源头上发现和揭露腐败现象，以促进党风和政风的好转，进一步提升党的执政能力。同时，开展政府绩效审计能够揭示由于个别政府部门工作不力，而导致决策不当，错误决策﹑盲目决策﹑轻率决策，以至于出现违背社会经济发展规律，脱离客观实际，大搞“政绩工程”﹑“形象工程”，造成严重损失浪费等问题，以牢固树立和落实科学的发展观﹑正确的政绩观，促进经济社会和人的全面发展。
　　3、提高财政支出绩效，确保国家职能正常发挥的需要。随着计划经济向市场经济的转变，要求我国在资源有限的情况下，尽可能经济有效的使用资源。在我国财力有限的情况下，对财政支出的绩效进行经常性的监督和检查，有利于监督各部门各单位加强对财政支出的控制，提高财政支出的绩效。这样我国财政支出一方面可以维持国家职能部门自身的正常运转，另一方面能为社会提供更多的公共服务，从而确保国家在社会经济生活中的职能得以正常发挥。
　　二﹑发展政府绩效审计的对策
　　我国绩效审计与西方国家相比，起步较晚。要真正建立起中国特色的绩效审计体系，尚需相当一段时期的探索和尝试，不仅要在整个政府审计部门注入绩效审计观，还应在理论上继续进行深入细致的研究，给予充实和澄清。
　　1、从审计工作实践看，营造良好的审计环境，对确保审计职能的发挥，促进审计事业的发展都具有积极的推动作用。比如政治环境的影响，是否具备有利于进行绩效审计的审计体制以及预算管理体制等制度条件。绩效审计是国家监督政府的行为，在有法律规定的基础上，还要依靠政治力量从上而下的推行，如果立法机构不能给予强有力的支持，行政部门又缺乏绩效意识﹑忽视改善绩效，绩效审计就很难普遍推开。又比如社会文化环境的影响，公众能够在多大程度上参与国家事务﹑关注政府财政收支，还有整个社会的民主意识﹑道德风气和信用状况，以及对绩效审计的认可等。
　　2、法律依据是开展政府绩效审计关键的一环。首先，要总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统﹑操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象﹑审计目的﹑审计程序﹑审计报告基本形式等作出具体规定。鉴于政府绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展绩效审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。政府绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行业﹑不同性质的内容而定。随着社会主义市场经济的不断发展，要求对政府管理的财政性资金﹑国有资产和专项资金项目实施效益审计监督，防止损失浪费和国有资产流失。但在法律规范上，主要是规范被审计单位财政财务收支的真实合法，效益方面的规范比较笼统。依法治国﹑依法行政的新形势和效益审计实践，迫切需要将效益审计法律制度具体化，健全审计监督机制。
　　3、绩效审计归根到底还是对政府经济责任履行情况的监督。而监督的一个重要条件是政府及其部门（单位﹑项目）应有一个事先确定的责任目标，如果没有一个事先明确的责任目标，事后的审计监督也就难以进行。而要有一个明确的项目或单位工作责任目标，需要政府管理水平发展到一定程度之后才能实现。我国的政府正在进行职能转变，在 这个转变的同时也伴随着管理水平的提高，其中的一个重要内容就是正在建立责任政府。责任政府的形成，对于开展中国式的绩效审计将创造有利的条件。在这个过程中，审计机关也应通过自己的工作积极推动政府管理水平的提高。如通过绩效审计揭示政府在预算管理﹑投资项目管理﹑专项资金使用管理中存在的共性问题，促进其完善制度；通过专项审计调查对政府活动进行评估，评价政府决策的科学性，揭露政府活动中的管理缺陷，从而促进政府改善管理；通过对公共部门单位的审计，为政府确定相关单位的责任目标提供基础，促进政府部门和公共单位责任制的建立。
　　4、为了防止绩效审计成为一种形式化的程序，我们应通过建立和完善政府决策失误责任追究制度，明确法律责任，使相关法律法规更加具体和规范化，实现“谁决策，谁负责”的审计监督目的。对发现问题的项目和单位要一查到底，坚决依法追究单位及其负责人的直接责任；对那些置职工利益于不顾，甚至可能隐藏着腐败问题的责任人，该追究责任的要追究责任，该移送司法机关的要移送司法机关；对于审计中发现的投资浪费现象要坚决予以揭露和制止；在绩效审计的基础上，对那些没有效益的项目追加投资时，要严格把关，为今后的投资发挥导向作用。同时审计机关还应对审计建议的落实情况进行监督，而不应该抱着“审过了也就完事了”的态度。
　　总之，政府绩效审计作为政府绩效管理的重要组成部分，是由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对政府及各隶属部门﹑事业单位经济活动的经济性﹑效率性﹑效果性和资金使用效益进行的审计及评价，它是对政府部门事中﹑事后经济行为的监督评价，能及时发现和反映存在的问题，提出改进建议，以促进政府科学管理﹑提高绩效。
　　参考文献
　　1、彭小国、吴东霖，《公共受托责任和政府绩效审计》，《兰州商学院学报》，2008年03期
　　2、朱凤山、马梓焜，《政府审计效能存在的问题及应对策略》，《经济研究导刊》，2010年第35期
　　3、吴英.《浅谈我国政府绩效审计的问题及对策》.《审计与理财》，2004第8期