高校绩效审计探析

摘　要：高等教育支出是国家财政支出的重要组成部分，高校教育经费的使用效益也越来越受到关注，在高校资金相对不足的同时，却普遍存在着严重的资金使用效益低下的现象，因此开展高校绩效审计势在必行。本文探讨了高校绩效审计的必要性，在深入分析开展绩效审计制约因素的基础上，对高校开展绩效审计提出相关建议。

关键词：高校；绩效审计；内部审计
　　绩效审计又称“三E”审计，它是对一个组织利用资源的经济性、效率性、效果性所进行的评价，以便促进资源管理者改进工作，更好地履行经济责任。高校绩效审计主要从经济活动的各环节入手，衡量学校内各种资源占用、部门利用效率，考察其投入产出的对比关系，并进行成本效益分析。通过其对资源占用、消耗与工作业绩的综合分析，对校内各单位的资源利用效率做出评价，并提出建设性意见，以促进资源的有效利用和办学效率的提高。
　　一、高校开展绩效审计的必要性
　　（一）开展绩效审计是促进高校改革，加强内部管理的需要
　　随着高等教育的飞速发展，一系列教育改革措施的出台,使高校内部管理体制发生了深刻变化。宏观教育体系和结构正在加紧进行调整；办学规模在不断扩大，教育投资、教育经费和各种创收逐年增长，办学条件有了很大的改善；与此相关联，学校内部职能部门利用办学、培训、咨询以及对社会实行有偿服务等收费项目逐年增多，使得高校经济管理日趋复杂化。开展绩效审计，通过对高校的教学管理、科研管理、财务管理、资产管理、采购管理、后勤管理等部门的资源利用、改革措施进行审计和评价，发现问题并提出完善改革措施的建议，从而加强内部管理、防范风险、创造效益、增强高校自我约束机制，保证改革的顺利进行,实现学校事业发展的目标。
　　（二）开展绩效审计是提高教育资金使用效益的需要
　　近年来，国家逐年投入教育资金增加，高校逐年扩招，学校规模不断扩大，为了保证办学质量，高校的教学经费、科研经费、管理费用等投入大幅度增加；高校的基本建设投资、固定资产投资也大幅度增长。教育经费紧张已成为制约高校改革和发展的重要因素。目前很多高校虽然教育经费紧张,供需矛盾日益尖锐，但同时又存在着资金使用不尽合理,铺张浪费的现象。要缓解这一矛盾,只能增收节支。高校一方面要切实采取措施多渠道筹集资金，另一方面要节约开支,避免或减少损失和浪费,提高资金的使用效益。开展绩效审计，通过对资源的利用、业务的开展进行事先评估、事中监控、事后考核，将绩效审计贯穿管理的整个过程，以加强管理，获得资金的最佳使用效益。
　　（三）开展绩效审计是高校内部审计工作发展的需要
　　长期以来，高校内部审计大多定位于 “查弊纠错式” 的财务收支审计，随着外部制约机制的不断加强，内部管理水平不断提高，会计电算化的不断普及，账务表面的错误会越来越少。因此，要求高校内部审计必须改革传统的审计模式，将职能从传统的监督检查转向为内部管理服务，将内部审计的重点从内部检查和监督向内部分析和评价方面转变。另外，传统的财务审计一般是事后审计，不能直接协助高校提高办学效益，加之审计方法陈旧单一，审计效率低下，高校内部审计未能充分发挥其职能作用。要适应当前社会与经济的发展，高校内部审计应在原有的基础上向绩效审计方向拓展。
　　二、高校开展绩效审计的制约因素
　　绩效审计具有综合性强、层次高和审计方法复杂多样等特点，目前大部分高校以财务收支审计为主，绩效审计只在审计基建专项资金时使用，对高校经常性经费的绩效审计尚未开展。制约高校开展绩效审计的因素主要有以下几方面：
　　（一）审计理念落后
　　长期以来，由于法制观念等诸多因素影响，自觉接受监督的意识还不强，加之对绩效审计的宣传力度不够，人们没有充分认识到内部审计的目的在于服务于大局，强化监督规范管理，提高办学效益和水平。很多高校领导认为内部审计工作“没有不行、有了作用不大”，只开展常规的内部财务收支审计，绩效审计驻足不前，认为高校这种非盈利组织机构不存在经济效益的问题，也就无需进行绩效审计；还有的领导认为，依法审计就是审计我违反法律法规没有，至于决策、体制、管理等方面存在的问题，是改革、发展中的问题，并不违法，因而不是审计的事，也不能审计。这种对绩效审计认识的滞后和不到位阻碍了绩效审计工作的开展。?
　　（二）绩效审计基础工作薄弱
　　绩效审计具有综合性强、层次高和审计方法复杂多样等特点，搞好内部绩效审计工作需要良好的环境基础,但我国目前高校实施内部绩效审计的基础工作薄弱。首先，缺乏理论基础，开展绩效审计在我国目前尚处于试点阶段。理论体系尚未建立，没有完善的绩效审计标准和审计模式可供借鉴；其次，高校内部控制制度不健全,使得绩效审计缺少一定的秩序保障；再次，缺少必要的绩效审计法规和标准，　对于高等学校的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范，对绩效审计实施的程序、审计准备、审计实施、审计取证、审计结论的质量要求和控制、审计成果的运用等方面的工作缺乏规范和指导，导致绩效审计难以深入开展；最后，会计信息失真推后了绩效审计的进程。开展绩效审计的重要前提条件之一就是财政财务活动中的违法违规问题相对较少，合规性已经不是审计的主要关注目标。但是，目前揭露违规行为，反腐败仍是高校内部审计的一项重要任务。大量的人力、物力、财力投入到财务审计工作中去，无力顾及绩效审计工作，无形中给绩效审计工作的开展增加了难度。?
　　（三）统一的高校绩效审计评价指标体系难以制定
　　绩效审计的评价指标体系是审计人员衡量、评价高校被审计项目绩效的标准和尺度，是提出审计意见、作出审计结论的依据。高校绩效审计与企业审计、固定资产投资审计等其他专业审计有着很大区别，因为高校从事的是非物质生产活动，它在教学、科研、人才培养上的各项投入所显示出的效益或者叫产出，很难从数量上进行全面概括，这种不确定性与模糊性，决定了审计标准也只能是模糊的。高校资金使用体现出的社会效益、宏观效益、长远效益，难以直接量化为经济效益，因此高校的绩效审计标准体系不同于企业绩效审计标准体系。高校绩效审计的对象的模糊性、长远性、宏观性、间接性的特点，给绩效评价标准体系的建立带来 一定难度。
　　（四）内部审计人员知识结构和整体素质不高
　　绩效审计属于难度较高的审计，专业性和综合性都比较强，审计技术与方法更加复杂，审计人员只具备财经、审计方面的知识是不够的，还要求通晓经济管理和工程等多方面的知识。高质量的绩效审计还需要审计人员具有较强的评价高校工作绩效的意识，要求审计人员能够通晓高校的各项工作，并有能力运用各种专业知识测定被审组织的业绩，以对其作出深刻而中肯的评价判断。目前，高校内审人员多数为财会人员出身，起步比较低、结构单一，缺乏工程技术、物资管理、教育及经营管理方面的专业人才。这种人员配置状况已成为制约绩效审计发展的关键因素，不利于对绩效进行全面、客观、公正的分析评价。?
　　（五）审计证据收集不充分、难获取
　　绩效审计是以信息为基础的审计，绩效审计需要广泛收集关于高校管理职责履行情况的信息，在此基础上才能对高校管理责任进行恰当的评价。与财务审计不同，绩效审计中被审计单位领导的配合对审计发现与结果的质量至关重要，能否争取管理当局对绩效工作的理解和信任始终是决定绩效审计能否取得成功的关键。然而，绩效审计的目标将直接指向被审计单位的管理方式和管理绩效，这必然遭到管理当局的抵制，因为这会威胁到他们的权力、责任及业绩，因而给审计取证带来困难重重。绩效审计证据的不充分、难获取，导致绩效审计结论与评价有失公正，加大了审计风险。
　　三、高校开展绩效审计的对策
　　（一）转变审计理念，促进高校内部审计全面转型
　　高校内部审计工作作为高校综合性经济监督部门，必须注意从宏观层次上发挥审计监督作用，重视服务效能，同时要转变审计视角,大力推进高校内审工作的转型。高校内部审计工作要基本实现从以真实性、合规性为导向的财务收支审计为主向以内部控制和风险管理为导向的绩效审计为主的转型，把工作的着眼点放在加强管理、加强内部控制和提高经济效益上。通过绩效审计，充分揭示高校在资金管理和使用中存在的问题，保证资金、资产、资源安全、完整，并得到合理有效利用；保证会计信息真实、准确和有关法律、法规、规章的贯彻实施。
　　（二）建立健全高校绩效审计制度
　　从各国绩效审计的发展来看，凡是绩效审计开展得较好的国家都制定和颁布了绩效审计准则及相关的规范。我国《审计法》、《教育系统内部审计准则》只原则规定要对效益进行审计监督，缺乏具体的行为规范。高校要根据实际情况，总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，着手绩效审计规范的建设，制定绩效审计行为规范和具体的操作指南，绩效审计的方法方式、具体的操作程序及有关的措施形成制度性文本，为有效开展绩效审计、确保审计质量提供保障。
　　（三）建立一套科学可行的指标评价体系
　　由于绩效审计涉及的对象不同，经济性、效率性和效果性的标准和尺度也难以统一，给审计人员客观公正地提出评价意见造成一定的困难。因此，高校要结合自身工作实际，建立开展绩效审计的经济性、效率性和效果性指标评价体系。通过确定各个部门使用资金的绩效审计目标，以定性分析与定量评判结合的原则，从反映学校财务收支管理、经济实力、投入经济性、产出效果等方面制定科学可行的评价指标，在此基础上建立绩效审计评价指标体系，重点对高校预算编制、收入预算执行情况、支出预算执行情况和预算执行结果进行绩效评价，最终提高学校审计工作质量，改善高校资金管理，促进资源优化配置，提高资金使用效益。
　　（四）加强绩效审计队伍建设
　　绩效审计所涉及的领域和范围较广，这就要求绩效审计人员专业构成多元化和较高的业务素质。高校内部审计部门在选人进人时不仅是进财政财务人员、工程人员和计算机人员，应当按比例选调金融、税务、社会、经济、法律、管理等多方面人才。优化审计人员专业结构，扩展审计人员知识范围，提高审计人员综合能力，改善审计人员整体素质，既要努力培养胜任绩效审计的复合型人才，更应注重审计组的有效配置，审计组成员可跨处室组合，聘请专家。另外可借用民间审计和内部审计的力量，建立绩效审计专家库，实施外聘专家制度，从而充分利用外部力量，以优化人员结构，弥补审计队伍的专业知识和专家力量的不足。
　　（五）创新审计方法和手段
　　为确保绩效审计工作的质量和效率，内审部门应突破传统审计中广泛使用的审阅、计算、分析等方法，采取多种形式收集审计证据。将审计调查的一些专门方法运用到审计过程中，采用审计座谈、审计抽样、风险评估等方式方法，收集充分的审计证据，提高审计工作质量和效率。充分运用计算机辅助审计，积极搭建联网审计平台，改变单一审计监督方式，变事后审计为事中审计，变就地审计为远程审计，推进并逐步形成事前预警、事中监管、事后审计有机结合的监督机制。
　　（六）因地制宜，循序渐进地开展绩效审计 　　开展绩效审计要因地制宜并循序渐进。财务审计是基础，绩效审计是高校内部审计的拓展方向，财务审计实际上是绩效审计的开端。在目前绩效审计的基础工作比较薄弱、开展绩效审计的经验比较缺乏的情况下，开展这项工作首先要找准切入点，从易到难稳步推进。因此，考虑到高校的特殊性，绩效审计还必须以财务审计为基础。在审计项目的选择方面，首先应选择那些规模小的项目，或者资金用途比较明确、相关数据和评价指标比较容易获得的项目，如办公经费项目等。其次要选择对学校效益影响大、急需解决的问题立项。防止资金流失，杜绝盲目投资，把有限的教育资金用在刀刃上，为绩效审计的全面开展摸索方法、积累经验；最后还要借鉴同行业以及国外的有益经验，在理论与实践上进行有针对性的研究，探索适应高校绩效审计的科学方法。
参考文献：
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