关于深化部门预算改革的思考

摘　要：经过近十年的实践我国部门预算改革取得突破性进展，基本构建了适应市场经济体制和公共财政管理要求的预算管理框架，但也暴露出一些问题，制约了改革成效的发挥，本文就如何解决存在的问题、深化部门预算改革作如下探讨。

关键词：预算； 改革； 探讨
　　当前我国正按照建立公共财政管理体制要求深化财政改革，实行了部门预算、国库集中支付、政府采购等制度，部门预算是财政管理体系的重要组成部分，推进预算改革，有助于进一步加强政府预算管理，实现有限资源的合理分配，提高资金效益。笔者结合工作实践就如何深化预算改革作如下探讨。
　　一、存在问题
　　1、认识不足，重视不够，预算编制质量较低。部分单位对部门预算改革认识不到位，重视不够，预算编制准备不充分，不能适应规范预算编制和细化预算编制的要求。如对行政事业性收费、罚没收入和预算外资金收入增减变动因素不能进行科学测算，与实际出入较大，影响收入预算的准确性；不能分清轻重缓急，统筹安排项目支出，导致该安排的未安排，暂可不安排的已安排，影响了各项工作的正常开展，或预算刚下达就要求调整、追加预算，影响了预算的严肃性和刚性；不能按《政府集中采购目录》，对有关需要政府采购的事项编制采购预算。这导致预算编制质量较差，约束力不强，执行难度大。
　　2、支出定额标准偏低，影响了预算的有序执行。由于财力限制，部分支出定额相对偏低，近几年来物价上涨速度较快，定额标准不适应当地物价水平和有关支出的具体开支标准，加上近两年开展的厉行节约活动，加大了预算的执行难度，导致支出项目间调剂行为增多，导致会计核算不规范，影响了会计信息的真实完整。
　　3、项目支出预算编制不够细化。编制项目支出预算前不能进行可行性论证、只是沿袭过去切块打捆的方法，不能按要求细化到具体支出，执行时存在很大的灵活性，与国库集中支付和政府采购等管理制度很难衔接。如项目支出中的会议费、办公设备购置等均采取总额控制的办法，没细分到商品采购、劳务支出等具体经济科目，单位有很大的调剂空间。
　　4、预算刚性不强，约束力不够。年初财政部门根据测定的当年收入及财力，将支出预算数下达给各部门，但政府仍能根据经济形势对收入任务进行调整；单位编制下年度预算时，政府工作重点和部门工作计划尚未出台，许多专项支出难以准确细化，导致执行时追加调整现象经常发生；另预算下达后少数单位缺乏预算意识和节约意识，大手大脚，当部分支出无法报支时就打报告找领导要求调整预算，在一定程度上影响预算的刚性。
　　5、绩效考核机制尚不完善。部门预算尤其项目支出预算尚未建立有效的绩效考评机制，在编制过程中项目缺乏可比性，可行性论证不充分，难以根据轻重缓急进行统筹安排。对项目支出实施及结果进行绩效考核将是必然趋势，目前缺乏项目管理和考核经验，没有行之有效的管理方法，对未按要求实施的项目监督考核力度不够，还存在争上项目、多立项多要钱的现象，降低了财政资金使用效益。
　　二、深化部门预算改革的主要措施
　　1、继续推进部门预算改革，切实提高预算编制和管理水平。?一是在编制支出预算时，应从单位实际需要出发，结合当年财力状况，来核定具体支出额度，并明确各项支出的方向和用途，专项资金应力求细化到具体支出项目。二是在部门预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。一方面应在集中支付环节强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生；另一方面建议建立合理、规范的预算调整机制，赋予主管单位和财政部门一定的预算调整权力，使预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、简便、高效地调整预算。这样既能保证预算单位按预算列支，又可以促进其预算编制水平的逐步提高。?
　　2、进一步完善定额标准体系，深化基本支出预算改革。要继续深化基本支出预算的定员定额改革。基本支出费用主要是用于维持单位正常运转费用开支，为确保单位正常运转和各项工作的开展，建议加快事业单位机构改革步伐，进一步规范财政保障范围，建立合理的支出定额标准，以规范预算的执行，提高预算执行质量，确保会计信息的真实完整。
　　3、建立预算节约的激励机制和考核机制。根据目前收入和预算管理体制，收入全部纳入财政管理，单位只能动用部门预算批复的那部分收入，其余收入只是作为结余，存在财政专户上，同时单位当年预算指标结余，除仍需实施的项目支出指标可结转下年继续使用外其余只是作为下年的收入来源，对收入充足的单位相当于作了贡献，部分注重自身利益的单位千方百计隐瞒收入、用完预算指标，导致乱支滥用和套取财政资金、形成小金库的行为频频发生。应改进现有管理模式，建立公平合理的薪酬激励和考核机制，激励单位增强成本意识，节约财政资金，坚决杜绝违规使用收费票据隐瞒收入、利用非法票据套取财政资金的行为，使厉行节约、结余预算指标成为单位的自觉行为。
　　4、创新预算管理机制，完善决策机制。要改进和规范财政与预算单位分配关系，强化部门在预算编制和预算执行中的责任。财政部门主动做好沟通和服务工作，提前就年度预算安排的有关情况与部门进行沟通，将有关改革措施出台的背景、所要达到的目标交代清楚，使部门在编制预算时事先有所准备。各预算单位应适应预算编制时间，提前考虑本单位下年度需承担的主要业务工作。这样既有利于提高预算编制的科学性、准确性，也有利于提高业务工作的计划性、前瞻性。部门应根据本部门职能、事业发展规划制定年度预算框架；根据历年收入情况和对下一年度增减变动因素的测算，逐项核定收入；应在清理本部门的资产和人员情况的基础上，测算本部门的人员经费和公用经费；对于项目支出，应在充分论证的基础上，科学合理的提出支出需求，能够结合国民经济和社会发展计划，对本部门的各项支出进行分类排队，制定滚动项目计划，并把经费需求落实到各个具体项目，充分发挥各部门在编制部门预算中的主导作用，真正实现自主编制预算的目标。?
　　5、提高专项预算编制的科学性和规范性。应深化项目支出预算分配的可行性论证与绩效考评改革，加强可行性报告和绩效考评报告对安排项目支出预算的作用。例如可以规定各申报项目支出预算必须提交由达到规定资质等级 的评审机构出具的项目可行性报告。依据可行性报告、上年绩效考评成绩特别是下年度建设重点安排预算，从而使项目支出预算更好发挥“保证重点”的功能。专项预算的编制必须贯彻统筹预算内外财力，实行综合预算，调整支出结构，体现公共支出需求，量力而行，合理排序，严格管理，追踪问效等四个原则和前期准备、申报审核、组织实施、监督检查、项目库建设等措施。要从全局出发，科学论证，合理排序，围绕政府中心工作，结合当年实际财力可能，按照轻重缓急排序，优先安排急需和可行的项目。建立严格的专项预算审核程序，部门的专项预算必须符合盟委行署确定的各项事业发展规划需要，符合公共财政支出的方向和范围，有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算。
　　6、建立健全部门预算绩效考评制度。对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。在项目申报阶段，在部门评审的基础上，不断扩大评审范围，以保障项目确实必须可行；在项目执行阶段，要对项目进程和资金使用情况进行监督，对阶段性成果进行评价；在项目完成阶段，项目单位要及时组织验收和总结；财政部门定期或专项考核，并将绩效考评结果记入项目库，作为以后年度安排立项的参考，促使预算资金真正从“重分配”向“重管理”转变。增强专家在预算审核方面的作用。建议财政在审核各部门预算以及各部门在审核本部门下属单位预算时，都可以临时聘请专家或中介机构对项目支出预算进行审核。在以后具备条件的时候，还可将专家参与审核预算的做法加以制度化、规范化，以提高预算资金安排的科学性，减少主观随意性。
　　总之，部门预算改革专业性强、涉及面广，要实现改革目标，不仅需要各级政府高度重视，还需各部门鼎力支持，倡导为构建和谐兴安竭智尽力，努力实现财政发展、社会进步、经济腾飞。

参考文献：
[1]李 英. 关于深化部门预算改革的探讨      会计之友  2009（10）.
[2]刘 佳. 进一步深化部门预算改革的若干思考    交通财会  2009（12）.