浅析辽宁省环境绩效审计的研究现状

　　 【摘要】随着经济的发展和人们认识的提高,环境逐渐成为人们关注的话题,在面对生产和生活所带来的污染和破坏时,人们想方设法要改变这个大家赖以生存的世界。本文以辽宁省为实例,探讨了辽宁省环境绩效审计的现状,并指出一些不足之处,提出了一些观点和建议。
　　 【关键词】审计 环境 绩效审计
　　
　　一、 环境绩效审计的概念及研究现状
　　
　　 1、环境绩效审计的概念
　　 进入二十世纪后,人们对环境保护的重要性认识提高,开始对环境绩效进行研究,而我国审计署从1998年才开始探索环境审计。由于对环境绩效审计研究得较晚,因而目前的研究仍不完善,而各国对环境绩效审计的定义也不同。
　　在国际上,最高审计机关国际组织《从环境视角进行审计活动的指南》中列示的环境绩效审计的内容包括:对政府监督环境法规执行情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境管理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。认为环境绩效审计是指审计组织依据一定的评价标准,对被审计单位在环境资源利用方面的经济性、效率性和效果性所进行的审计。
　　 而在我国,不同学者对环境绩效审计的定义也有所不同。本文采用陈希晖和邢祥娟对环境绩效审计的定义,即环境绩效审计是指审计机关通过检查被审计单位的环境经济活动,依照一定的标准,评价资源开发利用、环境保护、生态循环状况和发展潜力的合理性、有效性,并对其效率、效果表示意见的行为。
　　 2、环境绩效审计的国内外研究现状
　　 (1)国外研究现状。二十世纪七十年代末,美国和加拿大的企业开始进行环境审计,八十年代扩展到了欧洲,之后亚太地区各国也开始重视环境审计。1993年前后,国际标准化组织成立了“环境管理技术委员会”,制定了is014000标准,该标准的核心是建立全员职工参加的环境管理体系及其审计,并已于1995年通过了主要相关文件。1995年最高审计机关国际组织第十五届大会——开罗会议对环境审计进行了研讨,并制定了有关环境审计定义的框架。到目前为止,主要发达国家普遍完善了环境法规,强化了环境审计制度。2001年6月间,最高审计机关亚洲组织环境审计研讨会在北京举行,研讨会重点研讨旨在为亚洲各国开展环境审计工作提供指导和草稿的《环境审计指南》,为今后亚洲各国更好的开展环境审计工作创造有利条件。2001年,最高审计机关国际组织所属的环境审计工作小组向各成员国印发了《从环境视角进行审计活动的指南》,重点阐述了环境绩效审计的五项内容:一是对政府执行环境法规情况的审计;二是对政府环境项目的经济效益进行的审计;三是对政府其他项目的环境影响进行审计;四是对环境管理系统的审计;五是对计划的环境政策和环境项目进行评估。
　　具体来说,环境绩效审计的国外研究现状一般有以下九个方面:即环境绩效审计的概念和本质的研究;环境绩效审计动因的研究;环境绩效审计立法情况的研究;环境绩效审计主体的研究;环境绩效审计内容的研究;环境绩效审计程序的研究;环境绩效审计方法的研究;环境绩效审计评价指标体系的研究;环境绩效审计准则的研究。
　　 (2)国内研究现状。我国审计署从1998年开始探索环境审计。在同年的机构改革中,国务院批复了审计署的改革方案,将环境审计列为审计监督的重要职能之一。2003年至2007年我国审计工作发展规划中明确提出要成立财政审计、环境审计、经济责任审计协调领导小组,合理调配审计力量,统筹安排审计工作。近年来,审计署已在国内组织开展了部分城市环境保护专项资金审计、46个重点城市排污费审计、国有土地出让金审计、水利资金审计、生态林建设资金审计等多项环境审计。我国的环境绩效审计当前处于初级阶段,目前开展的环境审计及绩效审计中的若干项目,如天然林保护资金、退耕还林试点工程资金的审计,排污费的征收、污染治理费用审计;末端治理的环境工程如污水、垃圾处理工程绩效审计,国际协议的环保项目的绩效审计问题属于环境绩效审计范围。
　　目前,我国的环境审计还处于探索阶段,环境绩效审计更是刚刚萌芽,但已有一些学者对此开展了理论研究,并取得了一些成果。具体来说,环境绩效审计的国内研究现状一般有以下五个方面:即对环境绩效审计定义的研究;我国开展环境绩效审计的必要性研究;环境绩效审计的内容研究;环境绩效审计的方法研究;环境绩效审计的实证研究。
　　
　　二、辽宁省环境绩效审计的研究现状
　　
　　辽宁省于1998年开始探索环境绩效审计,虽然探索还处在初级阶段,但还是取得了一些成绩。
　　 1、在理论方面
　　环境会计的提出,为环境绩效审计的研究和发展奠定了理论基础。但是,由于环境会计的发展比较缓慢,同时也减慢了环境绩效审计理论的发展。
　　有很多学者将环境经济学与会计学相结合进行研究,为环境绩效审计的发展奠定了理论基础。如魏桂霞提出了加快建立环境会计、促进可持续发展的理论。她提出,所谓环境会计根据传统会计学的理论和方法,以货币为主要计量尺度,以有关环保法律、法规为依据,研究经济、社会发展与环境之间的关系,确认、计量、记录环境资产与负债,以及环境污染、防治、开发和利用的成本与费用,分析环境绩效与环境活动对企业财务成果影响的一门新兴会计分支。在我国建立环境会计,有利于节约资源,发展循环经济,保护生态环境,加快建设资源节约型、环境友好型社会;有利于促进经济发展与资源、环境相协调,实现可持续发展的基本战略目标。因此,在我国建立环境会计是必要的。
　　 (1)建立环境会计是实现我国可持续发展基本战略目标的要求。在旧的发展模式下,人们只注重经济的发展,却以前所未有的速度破坏着人们赖以生存的环境。从全球来看,经济已经入不敷出,正在像未来借债,所以,人们迫切希望走一条可持续发展的道路,这就要求人们建立环境会计,发展一条以循环经济为主要特征的新的社会经济发展模式。
　　 (2)建立环境会计是我国严峻的资源环境现状的要求。虽然我国的经济在快速的增长,但是与此同时,我们也付出了惨痛的代价。“十一五”规划明确指出,“我国土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。”针对这种局面,为了合理利用资源,防止污染,环境会计学便应运而生。
　　 (3)建立环境会计是我国企业自身发展的要求。由于“十一五”规划提出必须加快转变经济增长方式,这就要求企业实行一种节约资源,减少环境污染的新的增长方式,这也同时要求需要一种新的理论为基础,而环境会计理论正是符合这种要求的新的理论。
　　环境会计理论的提出,显示了人们对保护生态环境在经济发展中的重要性有了一定高度的认识,逐渐认识到有效的治理在经济发展过程中产生环境污染的重要性。因此,人们迫切需要一种可以对生态环境的保护和对污染的治理进行监督、评价和鉴证的一种理论,而环境绩效审计正是基于这种原因而产生的。它是环境审计和绩效审计相结合的产物,用于对环境的保护和对污染治理的力度的审查和监督。
　　2、在政策方面
　　审计局也制定了许多方针政策,以便更好的从资源环境的利用和治理方面进行审计,近一步强化环境审计。在进入2009年后,大连市审计局就制定了围绕五个方面强化环境审计的政策。政策指出,为了实现建设资源节约型、环境友好型社会的目标,对近年来开展的环境审计项目进行了认真的梳理,在总结经验的基础上,结合近期该市经济发展的实际情况,提出要围绕五个方面进一步强化环境审计工作。

　　 (1)加大对新建项目环境测评工作的检查力度。要对新增的重点工程建设项目进行跟踪审计,及早发现在项目立项、工程建设等环节中存在的环保隐患,促进相关部门采取有效措施予以解决,防范以牺牲环境为代价换取经济发展的高速度,促进国家环保政策的有效落实。
　　 (2)强化对农村环境保护的审计。把促进县、乡(镇)规划的工业园区的环境保护工作作为审计重点,把向农村转移的生产型企业纳入审计监督范围,客观评价园区(企业)对农村生态、农村环境的影响;重点关注农村产业布局规划、环境综合整治、土壤污染防治、农村面源污染等工作。
　　 (3)重点监测钢铁、化工等高污染企业搬迁改造项目。在监督检查高耗能、高污染企业搬迁改造的同时,重点关注是否安排了与生产规模相配套的环保治理资金,配套的环保设施与项目主体工程是否同时设计、同时施工、同时投入使用。
　　 (4)继续加大对污水处理厂、垃圾处理场等环保设施的审计力度。在对污水处理厂、垃圾填埋场等环保设施的建设使用情况审计中,关注环保设施建设与城镇经济发展的配比性和环保设施布局的合理性。揭露环保设施建设使用中存在的问题,提高污染物处理能力和循环利用率,促进经济社会和环境保护协调发展。
　　 (5)加大对环保主管部门的审计力度。强化对环保资金分配和环保主管部门内部管理机制的监督,把绩效审计的理念贯穿始终,促进环境主管部门提高行政效能,推动环境保护工作深入开展。
　　这五个方面的确定,加大了对生产中环境问题的监督和检查的力度,更全面的规定了审计的内容,使环境绩效审计工作更有效、全面的开展。
　　3、在实践方面
　　辽宁省省政府根据国家的法律法规和各个通知,成立了各种环境审计的试点和部门,使环境绩效审计工作更有效的开展起来。
　　2001年9月,国家环保局印发了《关于开展清洁生产审计机构试点工作的通知》,在全国范围内启动了清洁生产审计机构的试点工作。辽宁省贯彻了国家环保局的这个通知,分别在大连市环境科学设计研究院、辽宁省清洁生产中心、辽宁省环境保护科学研究院、抚顺市环境保护科学研究院、沈阳环境科学研究所和本溪市清洁生产中心进行试点工作,其审计的内容包括:水运设备制造业,自然环境、园林管理业;电力、煤气生产和供应业,医药制造业;石油和天然气开采业,石油加工及炼焦业;金属冶炼及制造业,普通机械制造业;煤炭采选业,土木工程建筑业,装修、装饰业;黑色金属冶炼及压延加工业,非金属矿物制品业等。这次的试点工作基本涵盖了在生产过程中可能会产生污染的各个行业,在《行业清洁生产审计指南编写大纲》的指导下,积极的对这些试点展开审计工作,提高了清洁生产的效率。
　　辽宁省政府批准成立了辽宁省环境工程评估中心,是隶属省环保局领导的事业单位。本中心主要承担省、市政府批准限额管理建设项目的评估、咨询,接受省、市环保局委托的对大、中型建设项目环境影响报告书、竣工验收、回顾性评价进行技术评审,引进外资的环境工程项目及利用省污染源治理专项资金立项评估,搜集、交流环境工程方面信息。聘请有突出特长的技术专家组成顾问团,确保委托任务高质量完成。它还将环保指标完成情况与部门的绩效审计挂钩,并把污染物排放总量分解到各区县政府并落实到各重点排污单位,将总量削减指标完成情况纳入审计部门的绩效审计,并作为区县(市)领导班子环保政绩考核核心指标,成为领导干部奖惩、升迁的主要依据。
　　
　　三、辽宁省环境绩效审计的不足及建议
　　
　　 1、辽宁省环境绩效审计的不足
　　 (1)对于审计人员来说,传统的财政财务收支审计观念仍占主导地位,对重大违法违纪问题投入工作量比重过大的格局在短期内难以改变,易受外部审计环境的影响,现行审计体制的挑战等都影响了绩效审计的开展,而环境绩效审计是在绩效审计的基础上开展的。因此,在绩效审计没有真正发展的基础上开展的环境审计不是真正意义上的环境绩效审计,这样,就影响了环境绩效审计的发展。
　　 (2)由于辽宁省环境绩效审计还处于探索阶段,因此,还没有一个系统先进的审计方法。现在的审计方法还没有突破财务审计的思维框架,缺乏灵活性和多样性,原有的财务收支审计思维和相应的技术、方法已不能适应全新的环境绩效审计需求。在对一些环境专项审计资金中,虽然资金性质涉及生态环境保护内容,但审计方式还是从资金到资金财务收支审计模式,主要关注资金使用效益,较少关注业务管理问题和政策执行情况,对环境法规体系、环保政策的建立和执行情况的审计仍缺乏应有的关注。
　　 (3)开展环境绩效审计的理论准备不足。环境绩效审计理论研究和实务尚处于萌芽阶段。对于一些基本的问题,如环境绩效审计的主体、范围、标准、方法等都没有形成统一的认识,环境绩效审计还没有一个操作性比较强的审计指南。而作为一项实践性很强的工作,没有一定的理论知识储备,开展这项工作的困难就很大。
　　2、加快辽宁省环境绩效审计发展的建议
　　 (1)深刻认识绩效审计的重要性及在环境绩效审计中的核心地位。一是随着我国经济的发展,要求开展绩效审计。随着经济改革的深入,我国市场经济体系得已逐步健全和发展,公共财政框架也已逐步建立,人们对加强公共资金使用情况监督的要求增多,对提高资金、效率的要求也越来越严格;对了解质询政府为什么花钱、怎样花钱、花钱的效率怎样的愿望越来越强烈。因此,开展绩效审计是必然的要求。二是突出环境绩效审计工作是审计机关落实科学发展观的重要工作。党的十七大报告突出强调要建设生态文明,强调要高度重视资源和生态环境问题,处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系,建设资源节约型和环境友好型社会,增强可持续发展能力,并将其作为贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的必然要求和重要任务。这些都要求审计机关在审计工作中更加关注资源利用和环境保护的效率效果,关注环境与资源保护政策的落实情况和目标实现情况,关注环境与资源安全,及时分析存在的问题,提出建议,加大环境绩效审计力度。
　　 (2)要以传统的财务为基础,探索适合环境绩效审计的特定的方式方法。要改变以往财务审计单纯查账的方法,要针对生态、环保资金投入“点多、面广”和政策性强等特点进行审计,注重以下环节:立项环节着重检查立项依据的充分性、合理性;资金分配环节注重检查资金拨付的及时性、足额性;使用环节着重检查资金使用的合法合规性;资金管理环节着重检查财政和主管部门与项目相关的管理制度、措施的健全性及其资金管理和财务监督检查的有效性;验收环节着重检查项目完成进度、项目质量是否达到了预期目标,建成后是否得到充分利用,后续管护措施是否健全有效。
　　3、要加强理论研究,注重人才培训
　　 (1)应跟踪国内外环境绩效审计理论与实践的发展方向,及时掌握国内外的先进经验和审计方法,及时总结环境绩效审计的经验,逐步建立起环境绩效审计的理论框架、作业规则与报告标准,使环境绩效审计工作逐步规范化、制度化,为环境绩效审计打好理论基础。
　　 (2)必须加强现有审计人员培训力度,引进熟悉环保知识、环保技术的专门人才,充实审计队伍,为搞好环境绩效审计工作打下人才基础。
　　
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