浅析建设项目跟踪审计的重点把握

以往，建设项目审计大多为事后审计，这虽然也能发挥监督作用，但由于“秋后算账”的滞后性和间接性，使其威慑力打了折扣。秋后算账并不是审计的目的，及时解决问题才是关键。即便查出了问题、惩办了有关责任人，但损失业已造成，再想追回或弥补都相当困难。而跟踪审计则不同，项目建设全过程参与、全过程跟踪，能够更好地解决问题，充分发挥审计的监督作用。跟踪审计已在汶川地震灾后恢复重建工作中初露锋芒，发挥了巨大的作用。在抗震救灾阶段，各级审计机关对抗震救灾资金和物资开展了跟踪审计，有效地保障了救灾款物的合理合规、公开透明使用。现在，由抗震救灾阶段转入了灾后全面恢复重建阶段，审计继续发挥着重要作用。
　　审计署2008至2012年审计工作发展规划中要求审计机关积极探索跟踪审计方式，要对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。近来，跟踪审计作为审计部门加大建设项目审计监督力度、探索投资绩效审计的一种有效方式，已广泛开展。审计署陆续对汶川地震灾后恢复重建、北京奥运场馆、西气东输二线等建设项目进行跟踪审计，地方各级审计机关也积极对本辖区内的建设项目进行跟踪审计。
　　建设项目有投资大、周期长、涉及领域广、可变因素多等特点，如何把握审计重点则是跟踪审计的关键点，也是难点。以下分三种情况对建设项目跟踪审计的重点把握提出粗浅的看法：
　　一、重大突发性项目
　　灾后恢复重建属重大突发性建设项目，灾后重建不仅关系到灾区人民千家万户的切身利益，社会各界高度重视和关注，而且社会敏感度极高。再则，时间非常紧迫。灾后恢复重建跟踪审计工作量很大、项目很多，而且非常分散，可以说是千头万绪。很多项目直接关系到老百姓的居所问题和生产、生活问题，时间不等人。这类建设项目的跟踪审计对审计重点的把握提出了很高的要求，只有把握住重点，才能抓住主要问题，才能保障恢复重建。
　　首先要定目标。灾后恢复重建跟踪审计的目标就是：促进灾后恢复重建的顺利进行，保障灾后恢复重建不出重大问题。也就是说通过审计，发现和处理一些制度障碍和管理不规范等问题，促进其很快得到解决，推动灾后重建工作的顺利进行。制度障碍问题，比如：援建资金拨付迟缓影响工程建设顺利进行，工程建设项目缺乏有力的项目管理制度等，审计应该提出来促进整改，避免由于制度障碍导致的重大问题；重大问题，比如：重大的违法违规问题、重大的损失浪费问题，重大的资源破坏问题，重大的质量事故问题，重大的耕地破坏、毁损、非法占用，甚至倒卖等问题，这些问题应该及时得到解决、查处、纠正和整改。
　　然后再抓重点。第一是重点领域。首要的是民生工程，其次是重要的、涉及到民众切身利益的公共设施。比如说学校、医院、桥梁；第二是重点内容。一是总体规划和灾后恢复重建的相关政策贯彻落实情况以及贯彻落实中出现的新情况、新问题；二是灾后恢复重建资金分配、管理和使用情况；三是灾后恢复重建工程项目质量管理状况；四是灾后恢复重建过程中生态环境保护、资源利用状况；五是灾后恢复重建中，土地特别是耕地的保护利用情况；第三是重点项目。有些项目是民生工程，资金量也很大，就要抓住不放；有些项目虽然不直接关系民生，但投资量大，也一定要抓住；有些项目是社会高度关注的，同样一定要抓住。
　　总之，我们在灾后恢复重建跟踪审计中要定好目标，切实做到全面跟踪，抓住重点。
　　二、特大型投资项目
　　随着经济的发展，建设项目的规模越来越大。其中特大型建设项目已成为领导关心、百姓关注的重点，各级领导要求审计机关能事前加入，全程跟踪，及时提供有关信息，为领导决策提供依据。如北京奥运场馆、西气东输二线等特大型投资项目，投资额巨大，项目信息处理工作量庞大，工程建设的社会影响深远，搞好跟踪审计的重要性不言而喻。

　　对于此类特大型建设项目的跟踪审计，不可能做到面面俱细，而把握好重点可以事半功倍。如：重点关注建设项目规划、计划和国家有关政策落实情况，建设资金使用、建设项目管理和工程质量情况等。下面举例说明特大型建设项目审计跟踪的重点把握：
　　北京奥运场馆建设跟踪审计。首先要确定审计目标：奥运场馆建设跟踪审计的总体指导思想是“服务奥运、保障奥运”，审计的目标是立足于帮助被审计单位加强内控、规范管理、理顺关系，提高资金使用效益，树立国家形象。在此基础上再把握好审计重点，如：通过对奥运比赛场馆及相关设施建设情况的审计或审计调查，促进项目管理部门和建设单位切实履行职责，加强管理，按时、节俭、优质完成场馆建设任务；及时向奥组委和有关部门通报情况，反映问题，提出建议，促进建立高效的奥运组织管理系统，保障奥运各项筹备工作顺利进行等。
　　西气东输二线工程跟踪审计。跟踪审计紧紧围绕温家宝总理提出的“要精心设计，进行施工，确保工程质量；依托管网建设，加快技术创新，提高技术装备国产化水平；加强科学管理，节约集约用地，保护生态环境”要求，看工程建设是否严格落实了总理的指示，哪些做到了哪些没有做到，最终做出客观评价。重点关注资金的筹集、管理及使用情况，工程建设质量及建设管理水平，项目建成后的经济效益及拉动内需情况，对生态环境的影响等。
　　三、一般建设项目
　　这里谈到的一般建设项目指灾后重建项目、特大型投资项目之外，由地方各级政府、各种企业自行投资，建设规模、工程投资较小的项目，如：机关、企事业单位修建的办公楼，城市道路、桥梁等。该类型的建设项目不像前面提到的灾后重建项目、特大型投资项目投资巨大，影响面广，做好跟踪审计相对容易一些，可以做的更细一些，在跟踪审计的重点把握上也可以考虑得更全面一些，甚至有的项目可以搞全过程跟踪审计，从项目前期工作到竣工决算都可以牢牢掌握。
　　在审计重点的把握上：一是要合理确定跟踪审计计划。毫无疑问，跟踪审计项目实施的计划控制应贯穿审计全过程，在人力安排、时间安排上应制定好计划。二是选择初步设计阶段作为切入点。初步设计概算是控制建设项目总造价的总括性文件，一个准确、合理的概算不仅仅可以保证建设项目的正常实施，保证工程质量，还可以最大限度地节约建设资金。三是对招标投标进行监督。通过审核招标文件，特别是对标底的审核，有利于降低工程造价。加强对合同的审核，有利于防止工程竣工结算扯皮现象的发生。通过对招标活动的监督，对规范建筑市场行为、完善工程建设管理体制、从源头上防止腐败行为有着重要作用。四是对施工过程的监控。应该注意对隐蔽工程、设计变更、现场签证的合理性、真实性进行查看，防止虚增工程量、乱签证、假签证等问题导致工程造价不真实。五是关注工程价款结算。必须对工程价款结算中工程量真实性、单价套用的准确性、采用材料价格与市场价格的一致性、各种措施费用的合理性，对照招标文件和合同进行细致审计。六是做好竣工决算审计。项目竣工决算应包括从筹划到竣工投产全过程的全部实际费用，一般由竣工财务决算说明书、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程造价对比分析四个部分组成。审计人员对竣工决算的真实性和合法性进行审计，有利于确定建设项目的真实造价、确定固定资产的入账价值。
　　这种全过程的跟踪审计，无疑对控制工程投资有很大作用，但审计应注意防患审计的风险，在审计重点的把握上要详尽考虑。一是审计不能参与建设过程中的项目管理。在跟踪审计模式下，审计人员频繁地介入建设现场，提出审计建议，促进被审计单位纠正和改进工作。但是很容易使审计人员偏离正确的审计方向而介入项目管理，会与被审计单位之间形成利益冲突，审计风险加大。二是审计机关力量难以满足全过程跟踪审计的要求。跟踪审计对建设项目全过程审计，涉及到项目建设的方方面面，需要充足的审计力量，以满足跟踪审计内容的广泛性要求。然而，审计机关（特别是基层审计机关）审计力量十分有限，面对如此长期的审计过程，审计风险必然增大。能否合理配置审计资源，提升审计效率，是降低审计风险的重要因素。
　　对项目建设的跟踪审计，是建设项目审计模式的重大创新。审计过程中，采取“全面审计、突出重点”的方针，突出不同时期、不同环境下建设项目跟踪审计的重点，把握建设过程中的关键，有利于促进项目审计质量的提高和建设项目跟踪审计的发展。