也看审计风暴

摘 要：近几年，审计署每年在全国人大会议上作的审计报告，就像一场猛烈的风暴，揭露出不少重大问题，在社会上引起强烈反响。提高政府行为的透明度，铲除滋生官僚腐败的土壤，只靠刮一两次“风暴”显然是不够的。只有让审计公开变成一项日常的制度，才能更好地保证公众的知情权，对政府和有关部门进行有效监督，审计工作才能发挥最大的效用。
关键词：审计风暴；体制；制度
审计署近日发布2009年第12号审计结果公告，以近10万字的篇幅，列举了54个部门单位2008年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果，其中引人关注的是，被披露的部门情况中首次有了审计署自己的名字。这几年的“审计风暴”，产生了巨大的影响。
1 “审计风暴”产生的原因
1.1十六大报告当中把国家审计位置定在“加强对权力的制约和监督”上，这就足以说明审计机关的权力和作用，这是一个大的政治背景，没有这个背景，审计风暴不一定能够起来。
1.2我们国家加入wto以后，对政府公开透明的要求增加了。
审计机关的这种透明又是双重的，一个方面就是审计署把工作向社会公布出来，先把自己透明化，另一个方面，透明化自己的同时把别人也透明了。
1.3审计署最近几年工作力度在加大，透明程度在提高。
特别是今年《中华人民共和国审计署审计结果公告》的出台，定期向社会公布审计结果，更说明了这一点。
1.4公民的政府工作知情权要求不断增加，这种倾向从去年的sars时期就已经开始。
“审计风暴”反映出了中央领导反腐倡廉的决心，让老百姓看到了中国执政者以人为本、从严治党的希望。从这个角度来说，审计报告既是一篇声讨腐败行为的檄文，又是中央政府执政为民昭告天下的宣言书。因此，审计报告不可能不在全国范围内引起广泛的注意。
2 “审计风暴”暴露出了档五大体制“软肋”
2.1预算制度：“黑洞”如何弥补。
政府实行财政预算的目的，就是便于人民群众进行监督。然而，从此次审计报告中，我们却看到，大量财政支出没有纳入财政预算，成为吞噬巨额财政资金的“黑洞”。
2.1.1预算外资金成为监督盲区。
大量财政资金游离于中央预算之外，几百亿的彩票公益金、行政事业性收费等未纳入预算管理。一些地方政府还故意把预算内资金改变为预算外资金。预算外资金实际上已经脱离了人大的监控，并且很容易被随意支配和使用。
2.1.2上年累计节余资金成为监管死角。
据统计，2002年中央部委财政拨款节余646.03亿元，只有56.65亿元纳入2003年部门预算，其余589.38亿元都留在了原部门。
2.1.3“小财政部”内部问题多多。
目前，除了财政部外，国家发改委、科技部、国防科工委等部门也有不小的预算分配权。这些部门实际上成了一个个“小财政部”，可以对财政部整块划拨的资金进行再分配。而这部分预算资金的分配还很不规范，给预算改革造成了强烈冲击。
2.2转移支付：如何规范审批。
长期以来，地方政府为了争取更多的资金，对跑中央部委乐此不疲，群众讽刺说这是“跑部钱进”。“跑部钱进”主要“跑”的是有审批分配权的中央部委，而这“钱”主要是指中央专项转移支付资金。“跑部钱进”问题在此次审计报告中有多处体现，暴露出我国财政转移支付体制存在的诸多缺陷。
2.2.1不公开。
当前中央补助地方支出已占中央财政支出的一半以上，但其分配去向很难从预决算报告中看出来，资金分配严重缺乏透明度。全国人大不知道数千亿元资金都分给谁、分到哪些项目上了。地方不知道自己能得到多少中央转移支付。
2.2.2不公正。
目前中央的转移支付，很多没有分配办法，主观随意性很大。“会哭的孩子有奶吃”，于是多跑的多给，少跑的少给，不跑的不给。一些地方干部反映，现在到部委争取项目和资金，很大程度上是靠拉关系、攀老乡、谈交情。于是，一些地方政府为了多要钱，千方百计讨好拉拢有关部委官员，导致灰色收入、“权力寻租”现象时有发生。
2.2.3缺乏效率。
现在很多转移支付资金都由中央直接分配到县、乡，由于信息不对称，导致分配缺乏效率。中国这么大，有的部门就那么几十个人，根本没办法去核实，他们只看材料，而材料谁不会编？出于这种估算，很多地方政府对中央转移支付，往往抱有“不要白不要，不花白不花”的心态。于是，决策不慎重，用钱缺约束，挤占挪用、贪污腐败问题层出不穷。

2.3投资体制：如何提高效益。
此次审计报告暴露出的一个重要问题，就是政府投资效益低下。政府投资效益低下，原因是多方面的。一些投资低效，是由于决策者认识水平低、决策能力差、信息不灵通等因素导致，结果“好心办坏事”。但是，也不能排除一些人主观故意为之，把错误决策作为牟取个人私利的手段。
针对投资效益不高的问题，审计报告提出了应解之道：“进一步研究完善政府投资的决策机制，合理划分中央与地方的投资事权，提高项目规划和决策的科学化水平；逐步建立健全投资项目绩效评估制度以及建设责任追究办法，加强对项目的建设监督检查，促进提高财政资金的投资效果。”
2.4监督制度：何时不再虚置。
我国的监督制度不可谓不多，有党内监督、人大政协监督、专门监督等等。然而，如此大规模、深层次、高规格、不留情面地揭发中央部委和地方政府的问题，触动体制痛处的，却是一个在国务院部委中排名靠后的审计署。审计机关在反渎职、反腐败行动中这种出人意料的表现，为我们完善权力监督提供了诸多启示。
2.5问责制度：如何落到实处。
“审计风暴”让我们看到了官员问责制的缺失和漏洞。官员问责制度正在全国逐步确立，并从安全事故问责逐渐扩大到其他领域。但是，审计问责仍是一个盲点，不少部门违法违规使用资金规模大、范围广、持续时间长，但受到惩处的高官鲜而有之。所以，我们在追究领导责任的同时，要实行制度创新，关键在于产权制度改革，光靠审计风暴是难以解决根本问题的。
3 我们如何从源头遏制一系列违法违规大案的发生？关键是在制度建设上寻求突破口，找准着力点，真正建立健全科学、规范、有效的财政预算管理和执行制度、公共投资体制以及行政决策监督和责任追究制度。
3.1中央及地方各部门必须确立民主理财、依法理财的理念，改变由领导个人决定预算的状况，要形成“铁预算”──人大一旦通过，除少数特殊情况外，谁也无权改动。
现在要考虑政府公共财政管理机制的问题，政府财政预算应该进一步公开化、透明化。有消息称，中央40多个部委已开始试点国库集中支付管理，各部门作预算，国库报账，集中管理，资金从国库直接到用款单位，绕开中间步骤。
3.2要大力推进投资体制改革，减少政府对资源的直接配置，增强企业和整个社会的活力与效率。
3.3还需严格规范资金、项目的审批权限和审批程序，特别是在大额专项支出方面，应当建立起严密的管理控制制度。
我们必须在财政管理的全过程引入有效的监督制约机制，其中包括财政监督、人大监督和公众监督等，并构建起防范违法行政与腐败现象的预警机制和权力运行机制。
参考文献
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