论基于和谐社会构建的公共资源审计理论分析

作者：陈林荣　刘爱东　饶火英

　　论文关键词：和谐社会公共资源公共资源审计
　　论文摘要：为实现“自然——社会——人”这一全生态系统和谐社会，促进政府改进管理公共资源的能力，需要加强公共资源审计监督。本文从公共资源及公共资源审计的定义出发，论述了公共资源审计与构建和谐社会的关系；分析了当前我国公共资源审计存在的问题，指出应改进我国公共资源审计理论体系和实现公共资源审计制度创新。
　　
　一、公共资源审计：构建和谐社会的必然选择
　　(一)和谐社会的内涵努力构建社会主义和谐社会是广大人民群众的共同理想和追求。党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》，提出努力构建社会主义和谐社会是我们党的提高执政能力的重要内容和巩固执政党的社会基础。2005年，温家宝总理在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明》再次强调加强和谐社会建设，构建社会主义和谐社会，是推进经济社会发展的重要目标，也是经济社会发展的重要保障。胡锦涛总书记对社会主义和谐社会基本特征概括为：我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。可见，和谐社会的内涵是使社会主义物质文明、政治文明、精神文明、生态文明建设与和谐社会建设全面发展，最终实现“自然—社会一人”这个全生态系统和谐统一的社会。
　　(二)和谐社会观下的公共资源公共资源是具有公共物品属性的自然资源。是指对一定范围的公众开放、许多人共同使用将潜在的使用者排除在外是十分困难的或成本高昂的稀缺资源，如公共牧地、林地、渔场、地下水、湖泊、海洋、矿产、空气等都属于自然资源，都属于公共资源的范畴。公共资源作为自然资源具有稀缺性，资源的稀缺性是经济学基本假设，也是经济学赖以存在的前提。也是人类永恒的主题。公共资源具有公共物品属性。“公共物品是指那种不论个人是否购买，都能使整个社会每个成员获益的物品。”自从萨缪尔森对纯公共物品进行定义后，许多经济学家对这一问题进行深入的研究，并按照消费的非竞争性和非排他性，分为两大类：公共物品和私人物品。非竞争性是指对于任一给定公共物品的产出水平，增加一个消费者来消费该物品，不会引起产品成本的任何增加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本为零。非排他性是指某个人消费某种公共物品，不能同时排除其他人也消费这种物品。如果一种物品同时具有消费的排他性和竞争性就是私人物品，或是具有消费的非排他性和非竞争性就是纯公共物品。如果不能同时满足消费的非排他性和非竞争性两个特性的物品统称为准公共物品。一般来讲，根据物品是否具有排他性、是否具有竞争性，将物品划分为以下四类：同时具有非排他性和非竞争性的纯公共物品；同时具有排他性和竞争性的纯私人物品；同时具有非排他性和竞争性的拥挤型的准公共物品；同时具有排他性和非竞争性的俱乐部型的准公共物品。
　　公共资源属于拥挤型的公共物品，具有消费的非排他性、竞争性、稀缺性的特征。正因为公共资源消费的非排他性、消费的竞争性、稀薄的或根本不存在交易市场使得其使用者存在规避责任、“搭便车”等机会主义行为，从而使得公共资源过度利用、衰竭，甚至面临走向毁灭的“公地悲剧”境况。目前我国公共资源过度使用开发，导致水资源污染、沙尘暴、荒漠化、水土流失、渔业资源枯竭等现象非常严重。据报道我国荒漠化土地面积262.2万平方公里，且每年以2460平方公里的速度在增长，且主要原因是过度放牧、开垦引起的。最多的人共用的东西得到的照料最少，每个人只顾自己的利益，几乎不考虑公共利益。个体理性导致集体非理性，自由市场失灵，为此，要求政府代表公共利益进行对公共资源进行管制。威廉奥富尔斯认为：因为公用地的灾难和环境问题，不可能借助合作途径解决，具有主要强制力的政府的原则是不可阻挡的。斯蒂格利茨指出，政府在纠正市场失灵上具有征税权、禁止权、处罚权、低交易成本四大优势。但市场失灵只是政府干预的必要条件而不是充分条件，要使政府干预有效避免政府失灵，政府掌握充分信息是最佳选择，审计就是为政府提供决策所需信息的一种手段。

　　(三)公共资源审计：和谐社会构建的必然趋势公共资源审计是为了促进人类与自然和谐共存，持续发展，公共资源的合理利用和开发，由审计机关对政府和企事业公共资源管理、利用和开发所进行的效益、效率、效果等进行的监督、评价和鉴证工作。公共资源审计应包括国家用于各种公共资源保护，提高资源的再生性、利用率等专项资金和政府等有关部门管理、使用公共资源的政策合理性、效果性进行审计监督。一方面通过专项资源保护资金审计和政策的执行情况审计，可以及时发现存在的问题，同时予以审计处理权进行纠正；另一方面政府政策，尤其是公共资源的经济政策制定和执行部门需要其他部门提供的真实、公允的分析资料，公共资源审计可以满足这种需要。如前所述，公共资源的稀缺性、消费的非排他性以及消费的竞争性使得存在“公地悲剧”。资源枯竭、水污染、沙漠化、荒漠化、海洋渔业过度捕捞等，公共资源过度开发，环境恶化，严重影响人类的生存环境，进而影响人与自然的和谐共存。所有这些需要政府作为公共利益的代表，进行管理公共资源，制定公共资源的政策。但由于以下原因存在政府失灵。按照利益集体理论，政府在管理公共资源时，政府的政策特别是公共资源的政策是各利益集团相互作用的结果；而且强势集团会通过各种手段包括游说行贿等寻租活动使政府的公共资源管理、使用的政策损害公众利益而有利于小集团的利益。利益集团规模越小，其成员就越有积极性采取某种手段去影响政府的管制。弱势集团由于各方面的限制特别是弱势群体普遍搭便车的心理，难以对政府的公共资源的政策产生影响。另一方面，按照制度经济学，政府官员也是“经济理性人”，在某些约束条件下(如再次当选)最大化其利益(权利、地位、选票等)的自利的竞争者，其行为不一定符合广大公众的利益，甚至会进行政治创租活动。所谓政治创造，是指官员以对某些利益集团有利的经济政策为诱饵，引诱这些集团为经济管制政策的通过，向官员们进行利益行贿。从代理理论讲，作为受托经营管理公共资源的政府，必须有独立、客观、公正的机构对其行为进行审计监督，才有可能防止受托人损害委托人利益的行为，保护公共利益。《最高审计机关国际组织审计标准》明确规定：无论作出何种安排，最高审计机关的基本职责是维护和促进公共责任。而且立法机构也需要审计检查机关提供公允的信息，如果立法机关失去公共资源审计对公共资源立法信息的保证，那么立法机关也就会失去对社会公共资源主导权，公共资源的管理、开发政策就很难保证符合广大民众的利益。鉴于此，必须对政府管理公共资源的活动和各项政策进行审计监督与评估，以使公共资源利用和开发等符合公共利益，保护生态平衡，促进公共资源合理利用和开发，构建社会主义和谐社会。
　　
　　二、公共资源审计：我国的现状与问题
　　目前，人们对公共资源审计没有引起足够的重视。如同许多人认为我国土地广阔、资源丰富，但我国资源人均占有量少，利用率低且结构不均衡。再加之我国公共资源审计起步比较晚。审计署自1998年设立农业与资源保护审计司，才开始以环境保护为主要内容的审计，如林业生态建设资金审计调查，46个重点城市排污费审计，天然林资源保护工程资金审计，退耕还林试点工程资金审计等，而对公共资源审计没有明确的规定和法律条文，只是在环境保护专项资金的审计中涉及到一些公共资源污染方面。在审计中暴露出很多问题：一是公共资源审计的法律法规缺乏依据。我国先后出台了海洋环境保护法、森林法、草原法、矿产资源法、水法等公共资源保护方面的法律，这些法律也只是规定国家为保护资源避免受污染方面的法律规范。《中华人民共和国审计法》对其也只是规定对环境保护专项资金使用的真实性、合法性、效益性等方面进行审计，而对公共资源管理，使用效率、效益、效果审计，特别是公共资源管理、使用政策的合理性、效果方面的审计的法律条文缺乏，从而使得审计人员在审计过程中无法可依，难以发表意见。二是审计体制方面。目前我国政府审计采用行政型的审计体制，在中央一级是由审计总署，地方一级是由地方审计机关进行的。审计署在国务院领导下，主管全国的审计工作，对国务院负责并报告工作；地方各级审计机关实行双重领导体制，在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。从审计关系来讲，审计人与被审计单位必须独立，不存在任何利益关系，审计人才有可能对被审计单位履行受托责任的情况作出客观、公众的鉴证和评价。而我国审计机关受本级政府领导，并对本级政府及本级政府领导的下属部门的财政、财务方面等进行审计，审计机关的独立性较差，其在审计计划的制定、审计证据的收集以及审计意见的表达难免会受到当局政府的制约和影响。三是审计对象方面。