加强我国政府绩效审计的思考
发布时间：2015-07-07 11:00
摘 要：政府绩效审计是政府审计发展的必然趋势，已在世界范围得到广泛开展。实践证明，政府绩效审计在促进政府改善管理、提高公共资源使用效益方面发挥着巨大作用。当前在我国政府绩效审计仍处于起步阶段，在绩效审计理论研究和实践应用方面与其他国家开展得较成熟的绩效审计相比，还有较大差距。
关键词：政府审计；绩效审计；思考
政府绩效审计是各国政府审计工作的主流，已成为审计活力的重要标志。2006年《审计法》修改，同时国家审计署将推进绩效审计作为对各级审计机关的工作要求。政府绩效审计正是我国审计工作者积极寻求的一种可以直接对财政资金使用效益进行评价的审计方法，是促进政府规范管理，提高财政资金使用效益的有效手段。随着我国改革的进行，绩效审计必将成为我国政府审计的发展方向，是中国审计制度融入世界审计的重要条件，也是加快中国审计走向现代化的重要一步。
1 加强政府绩效审计的现实意义
1.1 有利于提高公共财政支出绩效
随着我国政府公共开支的增加，政府的受托责任和受托风险也随之增大。在我国财力有限，对财政收入缺乏系统有力的监督机制，财政收支社会效益分析整体机制也尚未形成的情况下，迫切需要政府绩效审计充分发挥经济监督职能和管理职能，促进政府部门正确决策，有效履行职责，不断提高管理绩效，充分发挥财政对国民经济和社会发展的促进作用。
1.2 有利于政府机构的廉洁、勤政、高效
政府绩效审计可以在财务审计的基础上，从政府开支的成本——效益，成本——效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性。从而可以从源头上发现和揭露腐败现象，维护社会稳定。
1.3 有利于促进我国改革发展和民主法制建设
随着法制的逐步完善，公众对政府工作效能提出了更高的期望和要求，客观上要求进一步完善我国的民主和法制建设。开展绩效审计，建立完善有效的政府审计制度，对政府部门的管理投资项目的经济性、效率性和效果性进行审查监督，并适当地进行审计公告，才能便于公众对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的了解与监督，提高人民参与监督的积极性，从而更好地发扬社会主义民主，更好地促进政府提高整体诚信水平和工作成效。
2 我国政府绩效审计发展现状及存在问题
目前，我国政府审计的领域仍然以传统的财务和合规性审计为主。随着市场经济的完善和公共财政框架的建立，政府审计工作的重点也在发生转变，绩效审计也己初见端倪，由于我国在绩效审计方面起步较晚，政府绩效审计尚处于理论探讨和小范围试点阶段。如最近几年兴起的领导干部经济责任审计，是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价，为干部管理部门选拔和任用干部提供依据。这种审计是基于加强领导干部经济责任的基础上兴起的。它既包括合规、合法性审查，又包括经济性、效率性、效果性的评价，因此，它是财务和合规性审计与绩效审计的综合。从审计实务工作可以看出，具有我国特色的政府绩效审计己开始起步，但仍然面临着开展政府绩效审计的挑战，在实施过程中仍存在着一些困难和障碍，主要表现在：
2.1 对政府绩效审计了解不够，重要性认识不足
在我国，对政府绩效审计的认知还限于一个较小的范围。从目前的文献资料来看，多数还停留在对国外有关情况的介绍。甚至有一种观点认为，政府绩效审计是西方国家的产物，不符合中国的国情。诚然，现在我国会计信息失实的现象还比较普遍，在这个基础上开展政府绩效审计的难度确实比较大。不过，值得欣慰的是，各级审计机关的领导层却越来越重视政府绩效审计工作，对政府绩效审计的呼声越来越高，从他们在各种业务工作会议上的讲话中可见一斑。
2.2 政府绩效审计的覆盖面较小
目前，在我国政府审计实务中，真正意义上的绩效审计并不太多，主要表现在：（１）对于主要的公共部门也即行政事业单位的经费开支、专项资金，现在还很少开展绩效审计。（2）财政是公共资金的最初源头，目前的财政审计把主要力量放在真实和合法上，出去的资金只要符合规定的开支渠道、对方也确实收到就可以了，至于资金是否用于原定的目标、其效用如何，则往往不太深究。（3）随着政府采购工作的兴起，对政府采购活动的审计已经开展了好几年，目前主要关注的仍是真实性和合规性，对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性考虑不多。
2.3 缺乏系统的绩效评价标准
财政部等有关部门陆续制发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等，为企业效绩评价工作的深入开展、规范企业效绩评价行为、增强评价结果的客观公正性提供了有利条件。但是，对于政府公共部门的绩效标准，目前尚没有一个明确的规范，这也正是绩效审计的难点之一。
2.4 审计队伍结构和人员素质未达到绩效审计要求
我国当前的现状是：一是审计队伍结构不合理，我国审计机关中财会专业的人员占整个审计队伍的70%以上，法律专业的人员只占整个审计人员的3%左右，审计人员多数来源于传统的财务人员和审计人员，缺乏非财经类的人员，如工程类、计算机、心理学、法律类等专业人员。二是审计人员素质难以达到政府绩效审计的要求。绩效审计实施过程中，审计人员不仅要检查确定政策目标以及实施方法所依据信息的准确性、可靠性、完整性，还要评价实现目标的经济性、效率性及效果性，因此需要具备相应的独立性和胜任能力，胜任能力除了传统财务审计要求的以外，还需包括法律、税收、工程、环保、管理等多学科专业知识和技能，能够深刻理解政府审计工作，具备宏观经济的知识、意识，以及良好的透视能力与较强的信息意识，在评议政府业绩时能够做出准确中肯的判断。
3.1 加强对政府绩效审计的宣传
对政府绩效审计的宣传，要对其具有建设性的服务职能进行重点宣传。政府绩效审计是提高政府公共管理活动经济性、效率性和效果性的重要手段和工具。提高政府部门、人大、政协和有关责任单位对政府绩效审计工作的认识，为政府绩效审计的开展做好舆论准备、取得各方面的配合。
3.2 积极开展绩效审计试点工作
开展绩效审计不能简单照搬西方的模式，依据我国国情不断探索具有中国特色的绩效审计是根本。考虑到政府绩效审计涉及面广，难度较大，审计的方式方法又与传统审计有很大的区别，而我国当前基础工作比较薄弱，政府审计机关人员和财力方面的限制，再加上经验比较欠缺，因此当前不宜在所有领域全面开展绩效审计，应采取循序渐进的战略，首先在一定范围内开展政府绩效审计试点工作，然后逐渐增加其在政府审计工作中所占比重。就全国范围来讲，试验性的绩效审计可以从较大城市开始，如直辖市、计划单列市和省会城市等，因为这些地区审计覆盖面不大，审计资源比较集中，财政资金充裕，政府运作较为规范，立法机构态度积极，社会关注和支持的程度较高，在绩效审计的规范性和社会影响性方面有较大的优势。
3.3 逐步形成一套具有可操作性的绩效审计评价标准与指标体系
纵观许多关于这方面的研究，有学者提出应有利于规范和引导财政资金在经济活动中的使用符合市场经济规则；应适应环境审计的要求；应立足于效果的考核；应确立便于操作的标准体系；应注意社会性、公众性、社会责任与经济责任并重。在具体评价标准上，很多学者的观点是应建立并提出了一些定性标准和定量标准，其中既有社会效益指标，又有经济效益指标，还有外部效益指标。一部分学者指出，政府财政资金使用于各个不同部门单位，而各个部门单位的职能、任务不尽相同，各有各的特征。因此，在评价标准方面应视不同部门单位而异。关于政府绩效审计的评价方法，有些学者认为也应视不同情况而异。经济性、效率性、内部控制审计的评价方法，可借鉴财政财务收支审计、内部控制审计所采用的方法。对于效果性审计，即项日投资审计的方法，除了需借鉴经济效益审计的方法外，还可采用费用效益分析法，多项日系统评价方法，如矩阵评价法，特尔斐法等。对农业项日评价可采用有无对比法，最小费用法或综合评价法。对水利项日评价可采用费用效益分析法。对事业项日评价可采用费用效果分析法。
3.4 不断提高审计人员的素质
（1）审计人员结构多元化。
基于绩效审计的难度和社会影响力，在现有审计力量的基础上，需要从社会招聘各方面的专家（如社会学、人类学、经济学、法学、网络工程专业等）组成绩效审计团队，达到整合社会资源，以提高绩效审计的质量。从世界各国的政府绩效审计实践来看绩效审计的领域十分广阔。为适应绩效审计的这一特点，国外一些国家大都形成了多元化的审计人员结构，其中最为典型的就是美国。美国会计总署有工作人员5000人左右，其中除约2500人的会计师外还有约1500人的经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。
（2）提高现有审计人员的素质。
我国原有的审计人员很多所拥有的财务知识比较陈旧，而且很多的审计人员的知识面都比较狭窄，绩效审计的开展对现有的审计人员来说，是一个很大的挑战，它需要审计人员在牢固掌握本专业的知识的同时，还需要多方面的学习一些非专业的知识，要有财务会计、组织管理、经济管理和计算机等方面的知识和技术，掌握现代审计技术，树立和培养创新意识和创新能力，满足我国绩效审计的需要。
综上所述，相对于国际大趋势，开展我国政府绩效审计不是一朝一夕可以成就的，借鉴国际经验，加快审计管理体制改革步伐，建立科学的财政预算管理体制，提高审计人员素质，促进绩效审计的方式、方法和手段的创新，我国政府绩效审计必将有一个长足的发展。
参考文献
［1］陈全民，杨秋林，李建新.中西方政府绩效审计环境比较［j］.审计研究，2005，（2）.
［2］裴文英.对政府绩效审计若干问题的研究［j］.审计与经济研究,2005，（6）.
［3］宋常，胡家俊，陈宋生.关于绩效审计研究的新思考［j］.审计与经济研究，2006，（1）.
关键词：政府审计；绩效审计；思考
政府绩效审计是各国政府审计工作的主流，已成为审计活力的重要标志。2006年《审计法》修改，同时国家审计署将推进绩效审计作为对各级审计机关的工作要求。政府绩效审计正是我国审计工作者积极寻求的一种可以直接对财政资金使用效益进行评价的审计方法，是促进政府规范管理，提高财政资金使用效益的有效手段。随着我国改革的进行，绩效审计必将成为我国政府审计的发展方向，是中国审计制度融入世界审计的重要条件，也是加快中国审计走向现代化的重要一步。
1 加强政府绩效审计的现实意义
1.1 有利于提高公共财政支出绩效
随着我国政府公共开支的增加，政府的受托责任和受托风险也随之增大。在我国财力有限，对财政收入缺乏系统有力的监督机制，财政收支社会效益分析整体机制也尚未形成的情况下，迫切需要政府绩效审计充分发挥经济监督职能和管理职能，促进政府部门正确决策，有效履行职责，不断提高管理绩效，充分发挥财政对国民经济和社会发展的促进作用。
1.2 有利于政府机构的廉洁、勤政、高效
政府绩效审计可以在财务审计的基础上，从政府开支的成本——效益，成本——效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性。从而可以从源头上发现和揭露腐败现象，维护社会稳定。
1.3 有利于促进我国改革发展和民主法制建设
随着法制的逐步完善，公众对政府工作效能提出了更高的期望和要求，客观上要求进一步完善我国的民主和法制建设。开展绩效审计，建立完善有效的政府审计制度，对政府部门的管理投资项目的经济性、效率性和效果性进行审查监督，并适当地进行审计公告，才能便于公众对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的了解与监督，提高人民参与监督的积极性，从而更好地发扬社会主义民主，更好地促进政府提高整体诚信水平和工作成效。
2 我国政府绩效审计发展现状及存在问题
目前，我国政府审计的领域仍然以传统的财务和合规性审计为主。随着市场经济的完善和公共财政框架的建立，政府审计工作的重点也在发生转变，绩效审计也己初见端倪，由于我国在绩效审计方面起步较晚，政府绩效审计尚处于理论探讨和小范围试点阶段。如最近几年兴起的领导干部经济责任审计，是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价，为干部管理部门选拔和任用干部提供依据。这种审计是基于加强领导干部经济责任的基础上兴起的。它既包括合规、合法性审查，又包括经济性、效率性、效果性的评价，因此，它是财务和合规性审计与绩效审计的综合。从审计实务工作可以看出，具有我国特色的政府绩效审计己开始起步，但仍然面临着开展政府绩效审计的挑战，在实施过程中仍存在着一些困难和障碍，主要表现在：
2.1 对政府绩效审计了解不够，重要性认识不足
在我国，对政府绩效审计的认知还限于一个较小的范围。从目前的文献资料来看，多数还停留在对国外有关情况的介绍。甚至有一种观点认为，政府绩效审计是西方国家的产物，不符合中国的国情。诚然，现在我国会计信息失实的现象还比较普遍，在这个基础上开展政府绩效审计的难度确实比较大。不过，值得欣慰的是，各级审计机关的领导层却越来越重视政府绩效审计工作，对政府绩效审计的呼声越来越高，从他们在各种业务工作会议上的讲话中可见一斑。
2.2 政府绩效审计的覆盖面较小
目前，在我国政府审计实务中，真正意义上的绩效审计并不太多，主要表现在：（１）对于主要的公共部门也即行政事业单位的经费开支、专项资金，现在还很少开展绩效审计。（2）财政是公共资金的最初源头，目前的财政审计把主要力量放在真实和合法上，出去的资金只要符合规定的开支渠道、对方也确实收到就可以了，至于资金是否用于原定的目标、其效用如何，则往往不太深究。（3）随着政府采购工作的兴起，对政府采购活动的审计已经开展了好几年，目前主要关注的仍是真实性和合规性，对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性考虑不多。
2.3 缺乏系统的绩效评价标准
财政部等有关部门陆续制发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等，为企业效绩评价工作的深入开展、规范企业效绩评价行为、增强评价结果的客观公正性提供了有利条件。但是，对于政府公共部门的绩效标准，目前尚没有一个明确的规范，这也正是绩效审计的难点之一。
2.4 审计队伍结构和人员素质未达到绩效审计要求
我国当前的现状是：一是审计队伍结构不合理，我国审计机关中财会专业的人员占整个审计队伍的70%以上，法律专业的人员只占整个审计人员的3%左右，审计人员多数来源于传统的财务人员和审计人员，缺乏非财经类的人员，如工程类、计算机、心理学、法律类等专业人员。二是审计人员素质难以达到政府绩效审计的要求。绩效审计实施过程中，审计人员不仅要检查确定政策目标以及实施方法所依据信息的准确性、可靠性、完整性，还要评价实现目标的经济性、效率性及效果性，因此需要具备相应的独立性和胜任能力，胜任能力除了传统财务审计要求的以外，还需包括法律、税收、工程、环保、管理等多学科专业知识和技能，能够深刻理解政府审计工作，具备宏观经济的知识、意识，以及良好的透视能力与较强的信息意识，在评议政府业绩时能够做出准确中肯的判断。
3 加强我国政府绩效审计的对策
3.1 加强对政府绩效审计的宣传
对政府绩效审计的宣传，要对其具有建设性的服务职能进行重点宣传。政府绩效审计是提高政府公共管理活动经济性、效率性和效果性的重要手段和工具。提高政府部门、人大、政协和有关责任单位对政府绩效审计工作的认识，为政府绩效审计的开展做好舆论准备、取得各方面的配合。
3.2 积极开展绩效审计试点工作
开展绩效审计不能简单照搬西方的模式，依据我国国情不断探索具有中国特色的绩效审计是根本。考虑到政府绩效审计涉及面广，难度较大，审计的方式方法又与传统审计有很大的区别，而我国当前基础工作比较薄弱，政府审计机关人员和财力方面的限制，再加上经验比较欠缺，因此当前不宜在所有领域全面开展绩效审计，应采取循序渐进的战略，首先在一定范围内开展政府绩效审计试点工作，然后逐渐增加其在政府审计工作中所占比重。就全国范围来讲，试验性的绩效审计可以从较大城市开始，如直辖市、计划单列市和省会城市等，因为这些地区审计覆盖面不大，审计资源比较集中，财政资金充裕，政府运作较为规范，立法机构态度积极，社会关注和支持的程度较高，在绩效审计的规范性和社会影响性方面有较大的优势。
3.3 逐步形成一套具有可操作性的绩效审计评价标准与指标体系
纵观许多关于这方面的研究，有学者提出应有利于规范和引导财政资金在经济活动中的使用符合市场经济规则；应适应环境审计的要求；应立足于效果的考核；应确立便于操作的标准体系；应注意社会性、公众性、社会责任与经济责任并重。在具体评价标准上，很多学者的观点是应建立并提出了一些定性标准和定量标准，其中既有社会效益指标，又有经济效益指标，还有外部效益指标。一部分学者指出，政府财政资金使用于各个不同部门单位，而各个部门单位的职能、任务不尽相同，各有各的特征。因此，在评价标准方面应视不同部门单位而异。关于政府绩效审计的评价方法，有些学者认为也应视不同情况而异。经济性、效率性、内部控制审计的评价方法，可借鉴财政财务收支审计、内部控制审计所采用的方法。对于效果性审计，即项日投资审计的方法，除了需借鉴经济效益审计的方法外，还可采用费用效益分析法，多项日系统评价方法，如矩阵评价法，特尔斐法等。对农业项日评价可采用有无对比法，最小费用法或综合评价法。对水利项日评价可采用费用效益分析法。对事业项日评价可采用费用效果分析法。
3.4 不断提高审计人员的素质
（1）审计人员结构多元化。
基于绩效审计的难度和社会影响力，在现有审计力量的基础上，需要从社会招聘各方面的专家（如社会学、人类学、经济学、法学、网络工程专业等）组成绩效审计团队，达到整合社会资源，以提高绩效审计的质量。从世界各国的政府绩效审计实践来看绩效审计的领域十分广阔。为适应绩效审计的这一特点，国外一些国家大都形成了多元化的审计人员结构，其中最为典型的就是美国。美国会计总署有工作人员5000人左右，其中除约2500人的会计师外还有约1500人的经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。
（2）提高现有审计人员的素质。
我国原有的审计人员很多所拥有的财务知识比较陈旧，而且很多的审计人员的知识面都比较狭窄，绩效审计的开展对现有的审计人员来说，是一个很大的挑战，它需要审计人员在牢固掌握本专业的知识的同时，还需要多方面的学习一些非专业的知识，要有财务会计、组织管理、经济管理和计算机等方面的知识和技术，掌握现代审计技术，树立和培养创新意识和创新能力，满足我国绩效审计的需要。
综上所述，相对于国际大趋势，开展我国政府绩效审计不是一朝一夕可以成就的，借鉴国际经验，加快审计管理体制改革步伐，建立科学的财政预算管理体制，提高审计人员素质，促进绩效审计的方式、方法和手段的创新，我国政府绩效审计必将有一个长足的发展。
参考文献
［1］陈全民，杨秋林，李建新.中西方政府绩效审计环境比较［j］.审计研究，2005，（2）.
［2］裴文英.对政府绩效审计若干问题的研究［j］.审计与经济研究,2005，（6）.
［3］宋常，胡家俊，陈宋生.关于绩效审计研究的新思考［j］.审计与经济研究，2006，（1）.