国有企业非效率性投资控制的探讨

　　国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，国有企业的投资行为不仅决定着企业自身的价值和可持续发展能力，也对国民经济的健康运行产生重要的影响。然而根据国家审计署2013年发布的对17家央企2010-2012年财务收支审计报告，多家央企存在着非效率性投资问题。非效率性投资分为两类：一类是过度投资，即将资源投资于净现值小于0的项目；另一类是投资不足，即在资源充足的情况下，仍然放弃净现值大于0的项目；国有企业由于存在着预算软约束，资金支持充分，即使投资失败，破产概率也较低。同时由于委托代理问题的存在，国有企业的大股东所有者缺位导致内部人控制，在这样的情况下，内部管理者的收益与公司规模正相关，公司规模越大，管理者的社会地位、升迁机会及各种收入越高，国有企业管理者出于机会主义动机，使得国有企业的投资更倾向于过度投资。过度投资则会造成国有企业资产的损失，更进一步会导致国家宏观经济发展过热。因此，国家“十二五”规划纲要已经明确提出“规范国有企业投资行为”，而加强对国有企业的投资管理则是当下不容忽视的重要课题。
　　一、内部控制对非效率投资的作用机理
　　生产力发展使分工进一步细化，企业的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利。而专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力和能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大化，而代理人即管理者追求自己的工资收入、消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下，代理人的行为很可能最终损害委托人的利益，代理人可能利用其职务便利通过欺骗行为而追求个人利益。公司治理是用来管理利益相关者之间的关系，决定并控制企业战略和绩效的一整套机制。公司治理明确规定董事会、经理层、股东和其他利益相关者的权利分布，并且清楚的说明公司进行决策时所应遵循的规则和程序。而内部控制作为由管理者当局为履行诸多管理目标而建立的一系列实施程序，从全面风险管理的角度来看，与公司治理是密不可分的。全面风险管理框架下的内部控制既包括管理层以下的监督控制，又包括管理层以上的治理控制。如图1。
　　2004年，美国COSO委员会将风险因素引入到内部控制，提出了新的内部控制观——全面风险管理。企业风险是导致企业失败的直接原因，因此，企业战略必须积极并谨慎的对待风险。COSO新报告提出通过目标设定、事项识别、风险评估和风险反应来评估和应对企业业务可能带来的风险。2008年财政部印发《企业内部控制基本规范》，《基本规范》借鉴了以美国COSO内部控制整合报告为代表的国际内部控制框架，并结合我国国情，要求企业所建立与实施的内部控制，应当包括五个因素：内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监控。
　　风险管理框架下的内部控制是站在企业战略层面分析、评估和管理风险，把企业监督控制从细节控制提升到战略层面及公司治理层面。如，企业股东大会、董事会属于公司治理层面，同时又体现在内部控制五要素中的内部环境控制，属于风险管理下的广义内部控制。依照风险管理的整体思维，扩展内部控制的内涵和外延，将治理、风险和控制作为一个整体为组织目标的实现提供保证。这一整合过程将克服原本内部控制实施过程中内部控制与管理重叠的问题，整个组织风险管理的过程也是内部控制实施的过程，内部控制不再被人为地从企业整个流程中分离出来，提高了内部控制与组织的整合性和全员参加性。过去，一提到内部控制，人们往往认为是管理者制定出相应的规章制度约束员工。但在风险管理框架下的内部控制即体现内部控制从上到下的贯彻执行，也强调内部控制从下到上的参与设计、反馈意见，即从上到下控制基础和从下到上风险基础的执行模式的融合。
　　因此，对投资行为实施有效的内部控制不仅可以从公司治理层面来规范投资行为、提高投资效率，也可以从企业内部治理层面直接作用于投资的全过程。
　　二、基于风险导向的投资业务内部控制系统构建
　　国有企业要降低投资风险，提高投资效率，关键是要根据国内已有的相关法规，借鉴国外的成熟经验，建立起一套适合我国国有企业实际情况的投资业务内部控制系统。借鉴《企业风险管理——整合框架》和我国《企业内部控制基本规范》，融合全面风险管理的观念，国有企业一般应该按照主体、目标、程序三个维度构建一体化的投资业务内部控制系统，如图2。这三个维度是不可分割的，都是构成国有企业投资业务内部控制系统的重要组成部分。投资业务的内部控制归根到底取决于人的因素，无论是投资决策、监督，还是执行，因此，主体是国有企业投资内部控制系统的第一维度。目标是投资决策的标准，也是投资内部控制措施执行的依据，没有目标，投资业务的内部控制将失去方向，但目标是对于主体而言的，不同的主体有不同的投资内部控制目标。因此，目标属于国有企业内部控制系统的第二维度。在主体和目标既定的前提下，投资业务要遵循合理的流程，否则目标就难以落实。因此，程序是投资业务内部控制系统的第三维度。
　　（一）投资业务内部控制系统的主体维度 主体是指投资风险内部控制的主体，企业整体、部门、个人都是内部控制的主体。从组织结构来看，可以划分为战略层、管理控制层、作业控制层。根据“逐层控制，目标分解，风险管理”的原则，可以为公司构建投资业务内部控制的组织体系，如图3。对于国有企业整体而言，国有企业首先要建立规范的公司治理结构。股东大会、董事会、监事会、经理层要形成有效制衡的监督约束机制。
　　就公司战略层面而言，董事会对股东大会负责，依法行使企业的经营决策权。国有企业应建立外部董事、独立董事制度，保证董事会能在投资重大决策方面做出独立于经理层的判断和选择。具备条件的国有企业，可按照国资委的有关决议，考虑在董事会下设立专门的委员会，明确每个专业委员会的职责权限、任职资格、议事规则和工作程序，为投资的决策、管理、监督提供支持。
　　在管理控制层中的专门委员会应包括：投资 委员会、风险管理委员会、审计委员会。它们不仅在人员构成方面存在着差别，而且在投资风险管理体系中发挥着不同的作用。其中，投资委员会主要负责对达到一定标准的投资项目进行初审，对非重大投资项目进行决策审批，而重大的投资项目应由股东大会或董事会集体决策审批。风险管理委员会负责对整个企业所有重大风险进行审议，也包括对投资决策风险评估报告和风险管理策略的审议。审计委员会主要是对投资决策和执行过程及其结果进行独立、客观的确认和咨询。
　在作业控制层中，国有企业应设立专职的投资管理部门，该部门对总经理负责。这样的设计有利于国有企业对投资进行专业化管理，有利于对投资风险的控制。同时财务管理部门和内部审计部门的配合也非常重要。财务部门主要侧重于与投资相关的财务风险、资金风险方面的管理与控制；内部审计部门主要侧重于对投资业务执行过程的监督与检查。
　　（二）投资业务内部控制系统的目标维度 投资问题是国有企业发展的战略问题，与国有企业经营领域的扩张或者收缩密切相关。因此对投资风险进行内部控制首先要以战略目标为前提。然而战略目标仍然是抽象和纲领性的，对战略目标进行分解，使内部控制系统形成一个分层次的复合系统。在这个系统中，每个层次有从总战略目标分解而来的分目标，管理控制层对应于业务目标，作业控制层对应于作业目标，并按此目标实现各自的最优控制。战略目标是公司最高层次的目标，企业根据总体战略，选择可以竞争的经营领域，合理配置企业经营所必需的资源，使企业各项经营业务相互支持、相互协调。业务目标涉及到各业务单位的主管。这些经理人员的主要任务是将公司战略所包括的目标、发展方向和措施具体化，形成本业务单位具体的竞争和经营战略。业务单位战略要针对不断变化的外部环境，在各自的经营领域中有效竞争。作业目标又称职能层战略，主要涉及各职能部门，如财务管理部门、投资管理部门、内部审计部门等，更好地配置企业内部的资源，为各级战略服务，提高组织效率。
　　（三）投资业务内部控制系统的程序维度 投资业务作为国有企业容易引起重大风险的重要事项，需要遵循我国《企业内部控制基本规范》，在这里设计将投资本身的业务流程与内部控制的五要素相契合，如图4。参考我国颁布的《企业内部控制应用指引》，融合风险管理的观念，设计出以上投资业务的内部控制流程，依次是投资业务的职责分工与授权审批、投资可行性研究与评估、投资决策与执行、信息反馈、监督。
　　首先要建立投资业务的岗位责任制、授权制度和审核批准制度。明确相关部门和岗位的职责权限，确保投资业务的不相容岗位相互分离、制约和监督。投资业务不相容职位包括：投资项目的可行性研究与评估、投资决策与执行、投资处置的审批与执行、投资绩效评估与投资的执行。投资委员会负责对达到一定标准的投资项目进行初审，对非重大投资项目进行决策审批。而重大的投资项目应由股东大会或董事会集体决策审批。这部分对应的是内部控制中的内部环境要素。
　　其次，投资管理部门对投资项目进行分析与论证，编制投资项目建议书。委托具有资质的专业机构对投资项目进行可行性研究，重点对投资项目的目标、规模、投资方式、资金来源、投资的风险与收益等作出评价，编制可行性研究报告。再由相关部门委托专业机构对可行性研究报告进行独立评估，形成评估报告。对重大投资项目，必须由专业机构对可行性研究报告进行独立评估。该部分即内部控制五要素中的风险评估。
　　再次，对于投资的审批决策，重点关注投资项目是否符合国家产业政策及相关法律法规的规定，是否符合企业投资战略目标和规划、是否具有相应的资金能力、投入资金是否能够按时收回、预期收益能否实现，以及投资和并购风险是否可控等。在投资项目执行过程中，指定专门的部门或人员对投资项目进行跟踪管理与评价，掌握投资项目的财务状况、经营情况和现金流量，定期组织投资质量分析，以此作为奖励和责任追究的基本依据。该部分对应于控制活动要素。
　　最后，董事会与经理团队应建立顺畅的沟通机制，适时了解投资项目的执行情况，及时采取行动。小股东分散，不参与企业的经营管理，董事会应适时披露相关信息，保证所有股东的合法权益。这保证了内部控制中的信息沟通。内部审计部门要对投资预算执行情况进行审计，投资管理部门对其投资预算执行结果进行业绩评价，并与执行者的薪酬体系挂钩，即内部监控。
　　三、投资业务内部控制系统作用路径
　　因企业面临的风险和环境不断发生变化，投资业务内部控制系统要在实践中发挥作用应适当地做出调整。首先，企业面临的风险可能不断变化，表现在各投资业务控制体系中的风险水平和表现方式也可能不断变化，因此对企业各级管理人员来说，须持续观测风险的变化，评估其给企业带来的影响，并有针对性地做出内部控制系统的调整。其次，企业的战略有可能应运而变，以战略目标为龙头的内部控制系统应及时进行调整。最后，企业内部控制作业也存在持续改进空间，不同的管理手段下作业存在优化甚至重构的需要，而内部控制系统须针对各管理作业及时调整控制标准和方法，以适应整体管理体系的需要。总的来说，风险导向投资业务内部控制系统建设是一项长期的系统工程。
　　（一）逐层控制保证投资决策质量 在公司内部构建层级分明的公司治理结构，可以保障高级管理层在权力行使过程中降低决策的不确定性，从而降低公司整体决策风险。首先，高级管理层中的董事会是投资项目的审批主体，设计在董事会中引入外部董事、独立董事制度，则保证了董事会能在投资重大决策方面做出独立于公司内部高管的判断和选择。其次，设计管理控制层中的投资委员会对达到一定标准的投资项目进行初步审核，对非重大投资项目进行决策审批，而风险管理委员会对投资决策风险评估报告进行审议，达到了对董事会的审批权进行分解控制。最后，作业层中的内部审计部门通过对财务预算的审核，可以从财务角度分析投资项目的可行性，降低投资项目的财务决策风险。通过以上设计，逐层对投资决策进行了控制，保证了投 资决策的质量，从源头上防止了非效率性投资。
　　（二）战略先行明确投资目标 应将最高目标设立为战略目标。首先，在公司的总体发展战略中，必有一部分战略内容与投资业务密切相关或有直接联系，以此来确定企业投资的战略目标可以防止企业因缺乏整体战略将多余的现金流投资于高风险项目。其次，按照逐步细化的原则，从合规性、经营有效性等角度将战略目标进行阐释，形成管理控制层的业务目标。投资委员会、审计委员会、风险委员会在合规目标、财务目标和经营目标的指导下再将投资业务目标具体化为作业目标。最后，投资业务目标细化到各个业务环节指导具体作业的实施。通过以上设计，保证了企业的投资业务在科学合理的战略目标下进行，防止了企业缺乏明确投资目标而进行的非效率投资，以及设定的战略目标不恰当而导致的过度投资。
　　（三）流程控制提高投资效率 流程控制是指将一项活动各个阶段的工作内容、步骤、方法编制成一个工作流程图，在实际操作过程中严格按流程图进行操作，从而对活动进行控制和管理的方法。图3中只列出了投资业务需要关注的关键控制点：投资可行性评估、投资决策、投资执行、信息反馈与监督。在实际操作中，各国企业应根据自身情况编制投资业务的总流程、子流程以及明细流程。首先，编制的投资业务总流程一般包括：投资立项、投资决策、投资执行、投资收回。其次，针对其中的一些关键控制点编制子流程，如为保证投资决策质量编制投资决策子流层。投资决策子流程包括：投资部门根据投资规划编制投资项目建议书；管理部门对投资项目建议书进行评估；选择专业机构编制可行性研究报告；组织内外专家对可行性研究报告进行评估；决策层讨论并批准。最后，为加强流程的可操作性，可对子流程的相关步骤细化编制明细流程，如就编制项目建议书制定投资机会研究的明细流程。通过层层细化，就可编制出一整套完整的投资业务流程系统，实务中严格按流程进行操作即可。实践证明，流程控制是加强投资管理、提高投资效率的有效途径。
　　参考文献：
　　[1]方红星等：《公司治理、内部控制与非效率投资：理论分析与经验证据》，《会计研究》2013年第7期。
　　[2]谢志华：《内部控制、公司治理、风险管理：关系与整合》，《会计研究》2007年第10期。
　　[3]池国华、王东阁：《基于ERM框架构建国有企业投资风险管理体系研究》，《科学决策》2010年第3期。
　　[4]何金耿、丁加华：《上市公司投资决策行为的实证分析》，《证券市场导报》2001年第9期。
　　[5]刘昌国：《公司治理机制、自由现金流量与上市公司过度投资行为研究》，《经济科学》2006年第4期。
　　[6]潘敏、金岩：《信息不对称、股权安排与上市公司过度投资》，《金融研究》2003年第1期。
　　[7]刘怀珍、欧阳令南：《两项交易观：经理人股票期权会计确认问题探讨》，《当代财经》2004年第6期。