外汇执法绩效审计的策略分析

为适应外汇管理改革“五个”转变的工作要求，以风险控制与绩效评估为主要内容的绩效审计迫在眉睫。外汇管理领域的外汇执法检查工作，因其实践性强、风险性高、影响面广、效应直接，更有利于推广绩效审计工作，它对于提高执法检查的质量和效益都有重要意义。但从现状看，外汇执法检查绩效审计如何从标准化、规范化、制度化入手，开展执法绩效审计，值得我们探索。本文着重就如何探索建立外汇执法绩效审计方法进行探讨。
　　一、外汇执法绩效审计基本原则
　　确定基本的判断原则是外汇执法检查绩效审计标准化的前提，目的是解决评价依据问题。从检查的各个环节来看，高效的外汇执法检查需遵循目标性、合规性、安全性、经济性和效益性等基本原则。
　　（一）目标性原则。任何一项检查工作都要达成具体明确的近期工作目标，为达成中远期目标提供支持和保证。外汇执法检查绩效审计对目标性的工作要求包括：外汇执法检查目标的提出与确立是否符合外汇管理工作要求，是否实现了外汇执法检查提出的近期工作目标，年度执法检查计划是否完成，对外汇管理执法检查中远期目标及宏观目标实现的正面影响。检查对象规范守法从业经营变化，涉汇主体管理服务质效提升情况。
　　（二）合规性原则。合法合规是外汇执法检查的前提和基础。外汇执法检查合规性要求包括：检查主体必须是持有执法证的外汇管理工作人员，具有相关外汇管理执法检查方面的专业知识，思想工作作风正派，检查人员与被检查单位有无利益关联关系。在外汇执法检查过程中，外汇执法检查整套程序是否依法合规，取证是否充分，是否客观公正分析检查问题，检查违法事实认定、量罚尺度、标准、证据采集、制作检查文书等是否依法合规。
　　（三）安全性原则。外汇检查安全性保证，一是评价外汇执法检查内控制度是否完善、执行是否到位；二是关注和评估外汇执法检查的负面影响，注意检查行政处罚方面引发的风险。包括行政处罚办案过程是否合法合规和适度，有无执行案审会制度进行集体审议，处罚主体、处罚内容、处罚对象、处罚依据是否符合法律规定，检查档案资料是否保存完整，处罚有无引起被查单位的抵触、不满情绪，影响外汇银行、涉汇企业正常生产经营和发展，对地方政府招商引资的负面影响。行政执法检查处罚是否引起了申诉、行政复议、被诉风险问题。
　　（四）经济性原则。要点包括：外汇执法检查是否在规定时限内执结完毕，外汇执法检查投入的人力、物力、财力情况，外汇执法检查、办案经费开支情况，投入的人力成本、时间成本、财务成本能否达到高效执法要求。执法人员的外汇专业素质是否达标，执法过程中有无贪污贿赂或其它违规谋利行为，对外汇政策的把握、外汇执法检查工作实践熟练程度；开展外汇执法检查对象选择的代表性如何，被查单位配合执法检查情况，有无干扰、拖延外汇执法检查情况，执法检查其它负面影响。
　　（五）效益性原则。外汇执法检查产生的效果，主要包括经济效果和社会效果，侧重社会效果评估。对被查单位产生的直接影响，被查单位生产经营效率是否提高，守法意识和守法经营状况是否得到改善，执行国际收支、经常项目、资本项目方面的法律法规是否更加到位。处罚金额对被查单位财务经营影响，处罚金额占违法金额比例，有无起到威摄效果，罚款对财政收入的贡献度。当地政府、外汇指定银行、涉汇企业以及社会公众对外汇管理执法检查和外汇服务工作的满意度，其他相关涉汇主体的反应和评论；外汇市场环境与市场秩序是否好转。
　　二、外汇执法绩效评价指标体系
　　根据外汇执法绩效审计的基本原则，我们从上述五个原则方面，优选了风险类和绩效类11个指标进行说明分析，并运用KPI指标分解法和层次分析法（AHP）来组织指标、评价绩效。
　　（一）风险类指标——主要从规范性、安全性方面考虑。
　　1.外汇执法检查覆盖率：外汇执法检查在一定时期（2年）内是否覆盖了经常项目、资本项目、国际收支、个人外汇管理、内部控制等外汇管理业务的各个方面。在一定时期（2年）内外汇执法检查是否覆盖了所有外汇指定银行或其分支机构；是否开展对企业、个人外汇执法检查。
　　2.依法行政率：是否制订并执行外汇检查内控制度；开展外汇执法检查的县（市）级外汇支局是否经国家外汇管理局批准具有外汇检查处罚权；执法检查人员是否持有国家外汇管理局执法证（检查证或国际收支申报核查证）开展检查业务；是否在规定时间向被检查对象发出《现场检查通知书》；外汇执法现场检查人员是否在2人以上；外汇局作出重大处罚决定前，是否告知当事人有要求举行听证的权利。
　　3.检查完成率。是否按《年度外汇检查查处计划》开展外汇执法检查；是否按外汇执法检查方案规定时间内完成检查；是否及时将执法检查资料进行归档管理。
　　4.行政处罚率。是否对检查发现的违规行为进行了处罚；对检查发现的违规行为经济处罚是否在规定幅度范围内进行处罚，减轻处罚或免予处罚是否符合规定。
　　5.行政复议率。被检查对象是否对外汇执法检查行政处罚决定提出复议，复议数占外汇执法检查行政处罚数的比例。
　　（二）绩效类指标——主要从目标性、效益性、经济性方面考虑。
　　1.立案数。与以前年度对比，立案数量的增减情况。
　　2.结案率。外汇执法检查案件是否全部结案，未结案占已立案数比例。
　　3.罚没款收缴金额。与以前年度对比，罚没款收缴金额的增减情况；外汇执法检查罚没款占上级局辖内同级机构平均数的比例。
　　4.检查办案经费。是否能保证外汇执法检查人员办公经费的需求；办案经费使用是否合规。
　　5.经济指标变动。对被查主体收入、利润等经济指标与检查前三年平均水平、历史最好水平进行比较。
　　6.市场主体反映评论。对地方政府、外汇银行、企业等涉汇主体进行问卷调查，一方面问询对外汇执法检查的满意度；另一方面问询外汇市场环境秩序是否好转。
　　（三）绩效审计方法的应用。
　　采用KPI指标法，对以上筛选出11个关键影响因素（一级指标）进行KPI指标分解与设计，确定出23个 KPI指标（二级指标），分别采取德尔菲法设计相对权重值，进行计算汇总（见表1）。
　　表1 指标分解计算表
　　1.一级指标分值，由对应二级指标分值乘以各自权重加总得到。二级指标分值同理得到。
　　2.对涉及到问卷调查、问询指标分值的计算，例如“市场主体反映评论”得分，运用主体权重法（AHP）进行分析计算。分三个步骤，一是确定评估等级，区分为好、较好、一般、差，并将评价标准分值确定为100分、80分、60分和0分；二是设置不同类别的权重比例，注意所有参与评价类别的权重之和为1；三是运用数学模型测算结果，建立如下数学评估模型：假设权重矩阵为K，评估矩阵为R，则综合评判矩阵T=KR，K是n×1维权重矩阵，R是n×K维评价矩阵。
　　举例，对“市场主体反映评论”进行绩效评估，评估等级分为四类，k=4，即好、较好、一般、较差。评估类别分二类，即外汇执法检查的满意度、外汇市场环境秩序是否好转，n=2，权重设置分别为0.4、0.6。假设参与绩效评价的人员中认为“外汇执法检查满意度”好的占50%、较好的占30%、一般的占10%、差的占10%，“外汇市场环境秩序”好的占70%、较好的占20%、一般的占10%、差的占0%，那么
　　评分结果=0.6×100+0.24×80+0.1×60+0.04×0=85.2分。
　　3.汇总分值确认后，对绩效评估值合理划分区间，评判区间可分为好、较好、一般、差，辅之于必要的文字说明。
　　三、注重绩效审计的后续跟进工作
　　外汇执法绩效审计是一项开创性工作。对外汇执法进行标准化绩效审计工作目标不仅是要客观反映外汇执法绩效，更重要的是要通过客观、规范的方法改进、改善工作。因此，要通过评价体系和评价结果的运用来提高外汇行政执法水平，进一步提高外汇执法检查管理绩效。
　　（一）培训。按照评估的内容和目的的不同，对外汇行政执法人员要进行岗前培训、经常性培训、轮岗培训、任用培训。定期开展以外汇执法检查所需要的专业知识和能力为内容的培训活动，根据外汇执法检查绩效评价的薄弱环节开展针对性培训，满足执法检查发展的需要，保证执法检查质量。
　　（二）学习。标准化绩效评估体系可以为外汇行政执法人员提供一个标准化的学习蓝本。外汇管理局要通过学习型组织建设，结合绩效评估内容，有针对性地选择或督促外汇管理人员进行重点学习，提高外汇管理人员的行政执法水平，培养外汇管理检查的综合性人才。
　　（三）激励。依据外汇执法检查绩效评估的四个标准化分类等级，制订相应激励性措施，保证激励效果。对于开展外汇执法检查效果“好”的单位和个人，可给予奖金、晋级、评先评优、通报表彰等正向激励；对于开展外汇执法检查效果“差”的单位和个人，要依据相关管理制度，给予批评、扣减绩效工资、直至处分等惩罚。
　　（四）改进和优化。依据标准化的绩效评估，修正外汇行政执法检查中的管理行为和矫正行为中的偏差，改进外汇执法检查中的薄弱环节和不足之处，持续提高执法质量，使外汇执法检查的具体管理行为更加合法和规范。要从经济性、效益性、效率性等方面入手，进一步改善和优化外汇执法检查流程，提高执法检查效率，达到外汇执法检查经济效益与社会效益的“双丰收”。
　　（作者单位：人民银行赣州市中心支行）本文选自《审计与理财》2014年第5期，版权归原作者和期刊所有，如有异议，请联系学术参考网，我们将在第一时间处理。