我国应对国外反补贴的对策探讨

[摘 要] 反补贴作为wto为维护非歧视和公平竞争的自由贸易而赋予成员国的一项权利，一直是国际贸易制裁的重要措施。随着近年来许多国家相继承认我国的完全市场经济地位，再加上加、美两国相继修改国内反补贴法，将其适用于“非市场经济国家”，我国无疑将面临更多的反补贴诉讼。因此，分析近年来国外对华反补贴的原因，对于合理规避和减少国外反补贴调查，制定与之相一致的国内产业政策和扶持措施具有重要意义。
　　[关键词] 反补贴；出口贸易；对策
　　
　　按照wto的《补贴与反补贴措施协议》(以下简称《scm协定》)，补贴是指一成员政府或任何公共机构向某一企业或某一产业提供财政捐助或对价格、收入的支持，结果直接或间接增加从其领土输出某种产品或减少向其领土内输入某种产品，或者因此对其他成员利益造成损害的政府行为或措施。根据wto《补贴与反补贴措施协议》，补贴分为禁止性补贴、可申诉补贴和不可申诉补贴三类。其中，禁止性的补贴包括出口补贴和进口替代补贴两类，是必须取消的补贴，否则会招致其他成员实施反补贴措施；可申诉补贴在一定范围内可实施，但在同时具备下列三个条件时需要被取消：一是具有专向性(企业专向性、产业专向性和地区专向性)，二是被某个成员国起诉，三是被证明对成员国造成了实质损害或实质损害威胁；不可申诉补贴是wto 规则允许的，主要包括不具有专向性的补贴、给予基础研究的援助性补贴、给予贫困地区的补贴、为适应新环境而实施的补贴以及用于鼓励农业研究开发、鼓励农民退休等方面的“绿箱”补贴。
　　反补贴作为wto维护非歧视和公平竞争的自由贸易而赋予成员国的一项权利，一直是国际贸易制裁的重要措施。随着近年来许多国家相继承认我国的完全市场经济地位，再加上加、美两国相继修改国内反补贴法，将其适用于“非市场经济国家”，我国无疑将面临更多的反补贴诉讼。因此，分析近年来国外对华反补贴的原因，对于合理规避和减少国外反补贴调查，制定与之相一致的发展国内产业政策和扶持措施具有重要意义。
　　
　　一、我国遭受国外反补贴的现状
　　2004 年4月加拿大在世界范围内首开对我国出口产品提起反补贴调查的先河。虽然涉及商品价值不大，但表明反补贴对我国出口产品的潜在威胁已经转变为现实危害。补贴与反补贴问题因美国政府2007年初针对中国向世界贸易组织提起补贴与反补贴措施的起诉再次引起经济、企业和法学界的关注。2007年，中国则成为遭受反补贴调查最多的国家。根据wto规则，wto成员可以依据《scm 协定》对从其他成员进口的产品征收反补贴税，在确认是否存在补贴时并不考虑补贴的成员方是否为市场经济国家。也就是说，从wto 规则层面上看，“非市场经济地位”并不能成为中国企业规避反补贴措施的保护伞。这不仅大大削减了以补贴来扶持国内产业和企业的余地，而且我国在加入wto后随时面临被其他成员起诉而陷入补贴争端的可能。目前，已有77个国家和地区相继承认了中国的完全市场经济地位。这意味着国内企业应诉反倾销的国际环境正在逐步改善，反补贴的情况将变得严峻，今后国外对我反补贴调查的数量将逐渐增多，将使中国同时陷入反倾销控诉和反补贴控诉的双重威胁中。更引人注目的是，随着美国2005 年通过的《贸易权利执行法案》的实施，反补贴同样会适用于来自非市场经济体制国家的产品。可以预见，中国出口产品在欧、美等西方国家以及部分发展中国家遭遇反补贴调查已成为必然的趋势。
　　
　　二、近年来国外对华反补贴救济原因分析
　　(一)进口国出于自身政治方面的考虑。在国际贸易关系和纠纷中，各国之间的争端往往并不是纯法律性质的，问题的背后常常隐含着深层次的政治因素或国家关系的因素。世界贸易组织争端解决机制处理的是成员之间基于世界贸易组织协议以及有关协定发生的权利义务之争，属于法律性质的争端，不涉及或较少涉及国家政治利益的冲突，然而，世界贸易组织协议涉及的是其成员的重大经济利益，在当今世界上，各国经济利益与政治利益已不可分离，国家基于经济利害关系的考虑每每超过或甚于对政治利益的考虑，所以人们常用“贸易战”或“商战”这种字眼来形容国家之间经济利益的冲突，“贸易战”虽是法律性的冲突，但间或带有强烈政治色彩也就不足为奇了。以美国为例，其反补贴法就并不适用社会主义或者非市场经济国家。例如，1990年11月，美国对我国进口电风扇曾提起反倾销诉讼，但后来因倾销幅度被裁定为0～0.27%而致倾销行为不成立。美国的拉科斯公司不服，1991年10月又提起反补贴诉讼，经美国商业部裁定反补贴法暂不适用于中国电风扇行业而败诉。1992 年5 月又提起专门针对社会主义国家的所谓市场扰乱406诉讼，这种公然的歧视性做法，遭到美国进口商的强烈反对，拉科斯最终只好撤诉。然而，2007年2月2日，美国政府以中国存在所谓贸易补贴为由，向世界贸易组织提起诉讼。美方指责中国存在“出口补贴”和“进口替代补贴”两类在wto 框架下被禁止的补贴，补贴涉及钢铁、木材产品及信息技术三大行业。有专家指出，此次美国起诉中国是美国国内政治斗争的延续。在此，显然还要提及的另一个重要原因就是，美国至今还不承认中国的市场经济地位，却将其国内原本并不针对非市场经济国家的补贴问题诉诸世贸组织，完全在于美国目前因对中国的巨额贸易逆差而抬头的贸易保护主义。
　　(二)各级政府采取了多种优惠的产业政策和措施。加入wto后，按照《scm协定》和透明度原则要求，我国政府对补贴措施进行了清理和公布，但是，我国的法律法规以及各级政府制定的产业政策仍保留了多项补贴，这些补贴可以归为4类：
　　一是税收优惠。税收优惠主要表现在外商投资企业所得税减、免以及其他间接纳税减、免，其中间接税减免争议较大的是“出口退税”。
　　二是土地使用费以及其他管理费用优惠。尽管《土地管理法》、《房地产管理法》等法律、法规均明确规定，对于通过土地使用权出让、转让获得的土地使用权必须交纳土地出让金或使用费，但并未规定交纳数额，数额的确定由地方土地及房地产管理部门予以确定和征收。各地方政府根据本地实际情况确定土地使用费和土地出让金的数额，包括减、免。此外，一些政府部门收缴的管理费用也并不统一。
　　三是地区优惠。所谓地区优惠是指企业所处的区域位置不同而在税收、管理费用等方面取得不同的优惠待遇。在1999年以前，地区优惠主要表现在经济特区、开发区等企业所享有的税收、管理费用、土地使用费、运输等优惠；1999 年以后，伴随着“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“促进中部崛起”等政策的相继出台，西部地区的企业享有部分税收优惠，东北老工业基地企业和中部企业享有豁免历史欠税等优惠，这些政策出台，导致符合条件的企业享受到了国家财政的实质性优惠，而不在这些地区的企业则不能享受相应的税、费优惠。
　　四是其他优惠。其他优惠包括：技术改造费用优惠、中小型企业优惠等。以国有企业为例，中央、地方政府部门通过财政支持对于国有企业技术改造划拨专项资金并加快设备折旧率，而其他企业通常无法获得这种优惠。而许多地方政府为了推动中小企业发展出台了多种优惠政策，比如贷款担保、政府孵化企业、贷款利率优惠、中小企业发展专项资金、科技创新性中小企业专项基金等。

　　自改革开放以来我国为了吸引外资，给予了外商投资企业以所得税减免等优惠待遇，但该优惠待遇若不具有推动企业产品出口的动机，则当进口国国内产业受到不利影响时，它就成为可申诉补贴；若为了推动产品出口而给予外商投资企业优惠待遇则构成禁止性补贴。一般认为，出口退税是wto的通行规则。《scm协定》在第一条补贴的定义中，第111 (ii)中有一个明确的脚注，其文本内容表示“依据gatt1994 第16 条和本协定附件1至附件3的规定，对一出口产品免征其同类产品供国内消费时所负担的关税或国内税，或免除此类关税或国内税的数量不超过增加的数量，不得视为补贴。”该规定即指向出口退税，所以说，出口退税是符合wto规则要求的，不构成补贴。而外商投资企业享有的所得税减免的优惠待遇，是我国吸引外商直接投资的一种政策，新的《企业所得税法》实施后，外商投资企业与内资企业一样在不符合减、免条件的情况下不再享有优惠，但给予外商投资企业5年的过渡期。若享有所得税优惠的外商投资企业的产品出口，则根据《scm协定》的规定，可以构成可申诉补贴。土地使用费的减征是否构成可申诉补贴，从法律层面讲，被申诉人可以提供充分证据证明不享有减征，但实际上除了商业用地，工业用地在我国很多地方各级政府均可在自己的权力范围内减征土地使用费。我国目前已经实行的或将要实行的带有地区、产业优惠性质的补贴具有“专项性”特点，即使不属于“禁止性补贴”，也会构成“可申诉补贴”。
　　(三)我国产业竞争力不强。贸易与工业存在着内在的联系。国际贸易的竞争主要表现为产品的竞争，而产品则来源于产业。因此，贸易的竞争实际就是产业的竞争或者说企业的竞争。在某种程度上，贸易的水平是产业的竞争力决定的。愈演愈烈的中外贸易摩擦，除了国际贸易保护主义的因素，我国自身在经济结构、体制和政策方面存在的问题不容忽视，尤其是我国产业国际竞争力不强是重要诱因。
　　第一，我国产业发展遇到了结构性冲突。我国新兴产业在发达国家已经成熟甚至成为夕阳产业，在竞争中处于劣势，而我国有比较优势的产业与发展中国家的支柱产业具有同质性，国际市场上短兵相接。
　　第二，我国部分产业发展严重依赖国际市场。我国部分产业产能过剩，许多企业主要依靠国际市场解决产品销路。目前，我国dvd的出口依存度高达80%以上，服装出口依存度达79%以上，摩托车和皮鞋的出口依存度超过60%，照相机、电冰箱、彩电、空调的出口依存度达到40%-60%。我国出口市场相对集中，对美国、欧盟和日本的出口合计占我国出口总额的52%。出口依存度高和出口市场集中导致部分产业受国际经济影响较大，容易引发贸易纠纷。
　　第三，我国产业竞争力总体较弱，为产业安全带来隐忧。产业安全取决于产业竞争力，而产业竞争力的核心是创新能力。2005年，我国仅有万分之三左右的企业拥有自主知识产权核心技术，对外技术依存度达50%。我国拥有商标的企业不到40%，自有品牌产品出口比重不足10%，名牌产品只占我国出口500强企业销售收入的6%。2006年世界最佳品牌百强中，中国一个也没有；在世界品牌500强中，中国也只占12个靠后的位置。世界经济论坛发布的《2006至2007年全球竞争力报告》显示，中国总体竞争力排名第54 位，比上年下降了6位。
　　(四)《中国加入议定书》承诺允许进口成员采取反补贴措施。《中国加入议定书》“第10条”补贴规定：中国应通知wto 在其领土内给予或维持的、属《补贴与反补贴措施协定》第1条含义内的、按具体产品划分的任何补贴，包括《scm协定》第3条界定的补贴。所提供的信息应尽可能具体，并遵循《scm 协定》第25 条所提及的关于补贴问卷的要求。就实施《scm协定》第1 条第2 款和第2 条而言，对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。中国应自加入时起取消属《scm协定》第3条范围内的所有补贴。作为wto，我国签署了世贸组织法律文件以及《中国加入议定书》，承诺履行wto 协定的各项义务，遵循wto 各项规定，《scm协定》是wto 法律文件的组成部分，我国愿意接受该协定监督和实施。因此，从wto 成员角度讲，任何成员均可依据其国内法和《scm协定》规定对从我国进口的产品实施反补贴调查。
　　(五)我国的市场经济体制国家主张为反补贴实施提供了一定基础。尽管在wto 下针对非市场经济国家是否应当适用反补贴措施是一个有争议的问题，且在2004 年以前欧、美、加等国极少对我国出口产品实施反补贴调查，美国更是于1984 年以来放弃对非市场经济体制国家出口产品征收反补贴税。但是，我国也极力反对欧美等国在实施反倾销调查中将我国列入非市场经济体制国家范围从而采用“替代国价格”作为我国出口产品正常价值(或公平价值)的可比价格，我国也极其期望越来越多的国家将我国列入市场经济体制国家中。因此，即使美国不通过《贸易权利执行法案》，也可能同样按照我国所期待的那样将我国产品在反补贴调查中列入市场经济国家来源产品，尽管美国采用了“双重征税标准”。
　　
　　三、应对策略
　　(一)正确认识反补贴措施。尽管补贴与反补贴的争议存在已久，但gatt1994和《scm 协定》将补贴与反补贴纳入了国际法轨道，这就使wto 成员制定反补贴法、采取符合《scm 协定》规定的反补贴措施成为符合wto 规则的合法行为。因此，我国出口产品遭遇反补贴，从国家主权角度讲，我们应当尊重有关进口国的反补贴法和实施的反补贴行为。但是，我国政府、企业以及行业组织应当积极应对。政府通过磋商程序和wto争端解决程序与有关进口国进行磋商或者向争端解决机构提出申请，要求有关进口国取消违背wto规则的反补贴措施。企业和行业组织应当积极应诉，直至通过进口国的司法程序主张自己的合法权利。也就是说，我们应当通过运用法律制度、法理、法律概念来分析、解释反补贴个案的正当性与合法性，判断实施反补贴措施是否违背wto 建立的基本宗旨、基本原则，以及《scm协议》所规定的反补贴措施实施规则，证明补贴的合理性与合法性以及不存在补贴的情形，以维护自身的合法权益。
　　(二)建构反补贴情报收集、产业损害和出口利益受损调查的预警机制。国内相关企业和行业协会作为直接参与国际市场竞争的当事人，它们最了解市场竞争对手、供求关系、价格波动等“行情”，对国际竞争对手的动态和某种产品的国际市场价格变化等反应也最为敏感。为了迅速有效地防范与制约国外有意针对我国市场的出口补贴，我们需要建立以政府主管机关和行业协会为龙头，以相关企业为主体的负责收集国外补贴情报、了解补贴引发的市场价格异动、调查产业损害和利益受损情况等工作的反补贴预警系统，形成企业或行业与政府主管部门之间的互动沟通机制。只有建立了反补贴预警与沟通机制，国家主管机关才能及时作出反应，根据具体情况迅速有效地启动和实施反补贴法律措施。因为根据《scm协定》第11条的规定，成员方政府主管机关要发起对国外补贴的存在、程度和影响的调查，必须是在收到“国内产业或代表国内产业”提出的书面申请后方可进行。又根据其第16条第1款的规定，如果表示支持或反对反补贴申请的生产商之生产量能够达到国内同类产品总产量的50 %以上，则该申请应被视为“由国内产业或代表国内产业提出”；如其总产量不足国内同类产品总产量的25%，则不得发起调查。可见，政府主管机关能否发起反补贴调查，本身就取决于“国内产业”的申请。更何况“与产业自己相比，政府对产业的情况可能不很熟悉、对外来产品的威胁可能不很敏感。产业协会或行业组织构成了政府与企业之间的联系纽带。因而，政府、产业协会和企业的密切联系和互动，是世界贸易组织规则发挥作用的前提和基础”。

　　(三)适时调整国内补贴政策。在国际竞争日趋激烈的情势下，非价格竞争已取代价格竞争而成为国际贸易发展的潮流。但是，补贴仍是各国政府发展国内经济、推动出口贸易的主要政策手段和法律方法。因此，我国在遵循国际惯例的情况下，应当适时调整国内补贴政策：首先，我国在认真分析《scm协定》基础上，审视各级政府特别是地方政府的产业政策或经济发展指导方针，借鉴外国经验，积极探索补贴类型；其次，在涉及产品出口产业坚决取消禁止性补贴。将法律、法规中明确规定的鼓励企业产品出口的各种税收、财政、信贷、公用设施、交通运输费用等各项优惠措施予以取消；同时应当对企业实行“非专项性”的财政、税收、信贷、管理费用、公用事业服务费用等补贴。当然，必须控制补贴额度的力度，以增加财政收入、稳定物价、保证人民生活安定为界线；再次，科学使用可申诉补贴。由于补贴仅在构成对进口国国内产业“不利影响”时方成为可申诉补贴，因而我国政府除了不采用禁止性补贴外，仍应继续采用不可申诉补贴，主要是税、费优惠以及贷款利率优惠。最后，充分利用《scm协定》规定的发展中国家在禁止性补贴、可申诉补贴及反补贴调查等方面的特殊优惠待遇，利用这些特殊待遇促进出口，并抵制有可能的反补贴起诉。
　　(四)加快调整和优化出口商品结构，调整出口竞争策略。目前，我国应立足于劳动密集型产业的国际比较优势，加快这些产业的设备更新与技术进步，尽快提高劳动密集型产品的质量与附加值，实现劳动密集型产业与产品的升级。政府应制定相关产业政策，加大科技投入，发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业，引导出口企业进行产品创新，采用国际标准生产，加快产品升级换代，最终提高产品质量和附加值。与此同时，出口企业的出口竞争策略应尽快由依靠价格策略转向依靠质量取胜策略，并放眼全球，积极开拓新的市场，实施市场多元化战略。
　　(五)适度利用贸易救济措施，应对国外反补贴调查。在贸易摩擦高发期，最好的防御就是进攻。企业在积极应诉的同时，应主动出击，在wto 规则下合理运用贸易救济措施和国内相关法规维护国内产业安全和企业正当权益。这样既可消除外国产品在华的不合理补贴行为，抵制不公平竞争，又可以使其来源国不敢肆无忌惮地对华发起贸易救济措施调查，以增加我国出口贸易摩擦应对的筹码。尽管我国于1997年就公布了《反倾销和反补贴条例》、2001年制定了《反补贴条例》，但至今我国尚未对外国进口产品实施反补贴措施。《反补贴条例》所规定反补贴措施可以基于两种情况：一是一般情形，即外国进口产品存在补贴并对我国国内产业造成损害，且二者之间有因果关系，我国政府即可对该外国进口产品征收反补贴税；二是特殊情况，即根据对等报复要求，对有关外国进口产品实施反补贴，以抑制我国出口产品频遭反补贴指控。该条例第55条规定：“任何国家(地区)对中华人民共和国的出口产品采取歧视性反补贴措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家(地区) 采取相应的措施。”当然，我国在大胆运用反补贴手段保护我国产业的同时，必须要各方面权衡考虑，谨慎从事。特别是近年来外贸顺差已经成为国外，特别是西方国家挚肘我国出口贸易及其政策的借口。
　　总之，针对我国出口产品的反补贴形势，我国政府、企业、学界应当充分履行各自职责，积极研究《scm协议》以及欧、美、加、墨等国的反补贴国内法，应对反补贴指控；同时，认真、科学审视各级政府特别是地方各级政府所采取的各项优惠措施，逐步取消禁止性补贴，灵活设定可申诉补贴、充分采用不可申诉补贴。并且，我们要弥补我国反补贴法的缺陷，在对外开放的市场经济条件下，我国要适时拿起反补贴的武器保护我国国内产业，加强对国外补贴产品进口的应对措施，审慎实施反补贴措施。
　　
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