WTO在应对气候变化全球合作中的价值探讨

　　一、危机后的碳贸易保护和WTO的相关规则

　　贸易保护是绝大多数国家为应对危机、保护并促进就业而采取的重要措施。全球贸易监测分析中心的研究显示，自危机爆发以来，世界各国陆续出台超过500项贸易保护主义措施，其中100多项出现在2010年6月底G20多伦多峰会之后的4个月。①美国更是为支持国家出口刺激计划，加强贸易法律法规的实施，在2010年8月、11月、12月，先后公布14项建议措施、3项政策公告、2个实施建议措施的提案;这一年，其还发起58起337调查，中国以25起位列榜首，②均创历史新高。而应对气候变化、减少温室气体排放的政策措施及标准，必然会或多或少地影响相关行业的生产成本与竞争优势，并关系到促进复苏和确保就业目标的实现。2010年9月美国钢铁工人联合会声称，将提出一项针对中国清洁能源政策的全面贸易诉讼;同年12月，美国就中国对风电设备制造商的补贴向WTO提出磋商申请。除绿色技术性壁垒的数量进一步增加、台阶有所提高之外，碳贸易保护日益成为发达国家“义正言辞”的又一利器，其中尤以边界碳调节和碳足迹、碳标签最具代表性及可行性。

　　(一)碳泄露和边界碳调节

　　碳泄露(Carbon Leakage)是发达国家实施碳贸易保护的重要借口。联合国气候变化专门委员会(IPCC)将其表述为负有量化减排义务的国家，即“附件B国家的部分减排量可能被不受约束国家的高于其基线的排放增加部分所抵消”，并指出其可通过以下3种方式发生：不受约束区域的能源密集型生产的转移;由对石油和天然气的需求下滑而引发的国际油气价格下降所造成的该区域化石燃料的消费上升;良好的商贸环境带来的可导致能源需求变化的收入变化。WTO和联合国环境规划署(UNEP)联合发布的研究报告《贸易与气候变化》也强调，有关碳泄露的担心通常涉及两种风险：一是形成“碳天堂”的风险，即碳政策宽松的国家吸引碳密集产业，从而危及碳控制环境政策的全球效力;二是由产业转移至气候变化减缓政策成本较小的国家所导致的就业转移的风险。

　　虽然IPCC《第四次评估报告》指出，大多数均衡模式模拟的结果支持《第三次评估报告》的结论，即如果有竞争力的低排放技术未能得到有效推广，“一些碳排放强度高的工业在非附件一国家可能的重新分布和价格变化对贸易流的广泛影响可能引起5%～20%的碳泄漏”;但其也承认，溢出效应的幅度在很大程度上取决于与决策相关的各种假设和石油市场的条件，在碳泄漏的评估中仍存在一些关键的不确定性。⑤世界银行《国际贸易与气候变化——经济、法律和制度分析》通过对OECD国家能源密集型产业向发展中国家转移的调查研究得出结论：“有证据支持碳密集型产业在向发展中国家转移(泄露)的推断”;“虽然还不十分确定，但有初步证据表明碳产业和能源密集型产业向发展中国家的泄露应归因于日加严厉的气候变化政策和能源效率标准”。

　　边界碳调节(Border Carbon Adjustment，简称BCA)是为尽可能地避免因减排所引起的本国竞争力下降、有效遏制碳泄露而实施的贸易措施。《贸易与气候变化》研究报告建议对下列边界措施加以纠正：碳税或能源税的边界税收调节、与排放贸易体系相关的边界措施和其他类型的边界措施。⑦具体而言，主要包括三种表现形式：一是对没有强制性减排义务的国家或地区的进口碳密集产品征收“碳关税”;二是要求该类产品的国内进口商或国外出口商必须购买相应的“碳排放许可”;三是对本国的相关出口产品退还国内所征收的“碳税(Carbon Tax)”。根据《贸易与气候变化》报告，国家所使用的和相关文献提到的“碳税”，通常为两大类与气候变化有关的税收：一是和其碳含量有关的化石燃料的消费税;二是生产过程的二氧化碳排放税。此外，对能源消费加征的税收，虽未与化石燃料的碳含量相联系，但其目的同样在于减少所有能源资源的消耗。

　　欧盟是边界碳调节的始作俑者，拟对来自未签署《京都议定书》或不承担减排义务的国家的碳密集产品征收特殊的二氧化碳排放关税，以消除自身因履行《京都议定书》和单独实施碳排放交易机制而可能遭受的不公平竞争。然而，具体到欧盟委员会试探性列出的可能面临“碳泄露重大风险”的产业部门，已有专家指出只有少数几个可称为碳密集型产业;帕特里克·麦瑟林的研究更是表明，其与反倾销保护及其他贸易补救的主要采用者之间存在着近乎完美的匹配关系。

　　直至2007年年底美国还明确反对欧盟以其为主要对象的征税动议，但危机使美国的态度急转直下。面对严重的失业问题，众议院在通过《2009美国清洁能源与安全法案》时，为避免“温室气体排放限额和交易体系”建立后制造业可能处于的不公平竞争状态，规定从2020年起对来自未设定排放总量限制或无可比性能源强度减少标准的国家的碳密集产品采取边境调节措施，课征惩罚性的进口碳关税。2010年5月，由参议院推出的有关气候变化的立法草案同样包含“碳关税”条款，允许对从未进行温室气体排放严格控制的国家的进口产品实施“边界措施”。显然其更多针对的是正在快速崛起的新兴发展中大国。

　　无独有偶，法国2009年7月在欧盟成员国环境部长非正式会议上提出，在联合国气候变化大会未达成协议的情况下，可考虑对某些发展中国家的出口产品征收碳关税。尽管这一建议遭到欧盟其他成员国和欧盟委员会的反对，法国国民议会和参议院还是于当年10月及11月各自通过了曾经屡屡受挫的在国内开征“碳税”的议案，决定从2010年起化石能源的使用每排放1吨二氧化碳缴纳税收17欧元;并希望能够将其发展为针对欧盟以外国家的“碳关税”。法国总统萨科齐还在2009年年底明确要求对中国、印度等国的能源密集型产品征收进口关税;2010年年初其在阐述新一年内外经济政策时特别指出，将继续推动欧盟设立“碳关税”;2010年4月，其又进一步提出和美国就边界碳调节进行合作。

　　虽然截至目前还没有哪一个国家正式进行“边界碳调节”，2010年3月法国政府也宣布将搁置此前制订的碳税法案，但早已有国家如芬兰、瑞典和挪威在自身内部单独开征了碳税。随着“碳税”的逐步展开和应对气候变化的日益紧迫，“边界碳调节”的争论也将更加激烈，很有可能转化为明天真切行动的现实影响。

　　(二)碳足迹标准和碳标签制度

　　碳足迹(Carbon Footprint)指商品或服务在其整个生命周期中所排放的温室气体总量。碳标签(Carbon Labeling)是将产品生产过程的温室气体排放量以标签的形式显现出来。二者并非孤立地存在，而是紧密联系、互为表现，共同构成温室气体排放的可视化体系。前者是后者核心内容的形成依据，后者是前者外化展现的通用载体;只有按照公开透明的可比标准计算并分析产品生命周期的碳足迹，才能使碳标签的内涵具有相应的说服力和公信度。

　　在目前全球10多种评估产品碳足迹的计划/方案中，引起广泛关注、已经或即将产生较大影响的碳足迹标准有3种。一是英国的《商品和服务生命周期温室气体排放评价规范(PAS 2050：2008)》，其得到了相对较为普遍的运用，已成为国际碳足迹计算的主要参考依据。二是世界资源研究所(WRI)和可持续发展工商理事会(WBCSD)的《温室气体议定书》，其为正式的标准化舞台之外计算产品碳足迹的国际方法。三是国际标准化组织计划于2011年10月完成的ISO14067，其是利用危机提供的调整产品供应链的独特机会，在已有ISO14064基础上形成的产品碳足迹国际标准。

　　碳标签的运用、推广同样由英国发起，率先实施为消费者选用低碳食品提供参考依据的“食物运送里程(Food Mileage)制度”，首选目标为超市食品，并将其作为未来20年食品生产战略的一部分。2010年7月法国国民议会所通过的将于2011年7月试运行的新环保法强调，应通过标签等方式告知消费者所购买产品及包装的碳含量和其生命周期内所消耗的自然资源及产生的环境影响。德国也于2008年2月针对食品、生活用品、电信和网络服务等私人消费品实施碳足迹试点。《2009美国清洁能源与安全法案》有专门的“产品碳披露程序”条款，涉及“产品碳标签计划”;美国弗蒙特州自然资源署2009年1月发布低排放车辆计划，要求新的机动车辆必须有温室排放标签。澳大利亚也要求必须在新车辆的挡风玻璃上张贴汽车油耗和二氧化碳排放的信息标签。日本2009年推行“碳足迹制度”和“食物运送里程制度”试验，鼓励企业在产品包装上详细标注生命周期每一阶段的碳足迹，并积极参与“碳足迹制度”国际规则的制定;2010年又计划把一些加工食品正在实施的碳标签制度于2011年4月扩大到更广范围的农产品。韩国不仅制定《产品碳足迹指南》，还于2009年2月正式实施碳标识制度;迄今为止已有16家公司37种产品通过第一步认证，并计划通过出台绿色采购法促进低碳产品认证工作的开展。(11)中国2009年年初启动环境标志低碳产品认证研究，2010年9月发布家用制冷器具、家用电动洗衣机、多功能复印设备和数字式一体化速印机4项中国环境标志低碳标准，2011年2月开始试行《中国环境标志低碳产品标识使用管理暂行办法》。

　　(三)WTO的相关规则

　　无论“边界碳调节”还是“碳足迹”标准和“碳标签”制度，均涉及WTO的非歧视原则、国民待遇原则和最惠国待遇原则，并与自由贸易“一般例外”环境条款密切相关。前者还关系到同类产品的认定标准和《补贴与反补贴措施协议》。(12)后者正由隐蔽转为公开，逐步成为新型的技术性贸易壁垒，WT0“贸易与环境委员会(CTE)”就曾专门召开会议讨论“碳足迹和标签计划”。

　　事实上，早在2008年1月，美国制造业联盟就发布报告《透视中国的能源补贴——2000-2007年中国钢铁产业分析》称，2000年到2007年中中国的钢铁生产者共获得271.1亿美元的能源补贴。(13)其又在2009年3月的《中国钢铁产业环境规制的评估》中强调，中国生产了世界1/3的钢铁产品，但占有50%由钢铁制造所产生的二氧化碳;如果不采取措施使自身的污染水平更加接近世界其他国家，其贸易伙伴就有理由抱怨，中国的不作为赋予了其国内钢铁制造产业不公平的竞争优势。(14)2010年10月15日，美国贸易代表办公室宣布，应美国钢铁工人联合会的申请，针对中国的清洁能源(主要为风能、太阳能、新能源汽车)政策措施发起301调查，并将最多延迟90天向中国政府提出WTO项下的磋商请求;在其规定的调查评论期内，美国社会各界所提交的27份评论意见大多明确表示支持申请;(15)12月22日，贸易代表罗恩·柯克宣布美国已请求WTO就中国向其风力发电设备制造商提供补贴展开调查。世界银行研究美欧气候变化边界调节措施提案的经济学者迈托指出，提案一旦实施将影响中国20%的出口。(16)

　　需要特别强调的，“边界碳调节”和WTO所允许的“边界税收调节”有所不同。按照OECD的定义，“边界税收调节”具体包括对进口产品加征相当于国内同类产品所承担的税收措施和产品出口时退还其国内税收的措施，是针对最终产品进行的价格调整。而“边界碳调节”则是针对不同生产或加工方法即PPMs生产的产品，并能够基于“碳排放许可”进行相应的数量调整。

　　二、应对气候变化和WTO多哈回合“贸易与环境”议题

　　《建立世界贸易组织的马拉喀什协定》序言明确，各缔约方贸易和经济关系的发展“应以提高生活水平……为目的，同时按照可持续发展目标，使世界资源得到最佳利用，保护和维护环境”。(17)气候变化位列当今人类社会所面临的十大全球性环境问题之首，“各国控制气候变化的需求同加强竞争力的目标之间存在内在冲突”，“降低国家碳足迹的国际承诺，与现存的全球贸易规则之间的关系渐趋紧张”;(18)欧盟委员会主席巴罗佐曾将贸易问题称作气候变化争端的核弹。WTO的贸易自由化进程越来越受到包括应对气候变化在内的环境保护的强烈挑战，其对环境贸易问题的处理也不可避免地涉及气候变化的应对措施。贸易与气候变化的关系成为WTO协调贸易与环境不得不面对的问题。

　　(一)WTO现行规则协调贸易与环境问题的主要缺陷

　　WTO并没有单独的环境政策文本，只是以条款的形式零星散落于为数众多的协定或协议中。

　　首先，依赖“环境保护例外权”。原则性的规定不但内容相对简单，而且大多缺乏后续的具体规范和支持措施，难以形成系统性和可操作性;加之所要求的限制性条件极为笼统，“武断”、“不合理”、“变相限制”的含义模糊，“情况相同”的衡量标准也不够明确，“环境保护例外权”的具体实施存在困难。不仅很可能由于相互之间的理解不同而产生不必要的分歧与争端，还为某些成员设置绿色壁垒提供了能够合理利用的灰色区域。

　　其次，未能充分考虑发展中国家的利益诉求和“共同但有差别的责任原则”。环境问题能够纳入多边贸易体制与发达国家的坚持和一再努力密不可分，WTO有关贸易与环境问题的规定也是在发达国家的主导下所形成，并没有充分考虑发展中国家的发展水平和技术特征：对于发展中国家所享受的差别和优惠待遇缺乏实质性安排，TBT、SPS也未涉及该如何解决发展中国家不同于国际标准的产品的出口问题;强调对环境贸易措施的规范和限制，而对技术转移、财政援助等对发展中国家而言更为积极的环境措施未能给予足够的关注，其普遍关心的危险废物和污染密集型产业的越界转移、碳泄露等问题更是较少涉及。

　　(二)WTO多哈“发展回合”的“贸易与环境”议题

　　“贸易与环境”议题在2001年11月WTO第四届部长级会议上被纳入新一轮多边贸易谈判——“发展回合”的议程之中。《多哈宣言》第31项明确，“贸易与环境”议题的具体谈判内容主要包括3个方面：现行WTO规则和多边环境协定中所列具体贸易义务之间的关系、多边环境协定秘书处和相关WTO委员会之间定期交流信息的程序以及给予观察员地位的标准、酌情削减或取消环境货物和服务的关税和非关税壁垒。其第32项又强调CTE应对下列事项给予特别关注：环境措施对市场准入的影响，特别是与发展中国家尤其是最不发达国家有关的市场准入，及取消或削减贸易限制和扭曲将使贸易、环境和发展受益的情况;TRIPS的相关规定;有关环境目的的标签要求。而第33项则重申“在贸易与环境领域中技术援助对发展中国家，特别是其中的最不发达国家的重要性”，“鼓励与希望在国家一级进行环境审议的成员分享专业知识和经验”。(21)

　　考虑到WTO成员方经济发展水平和对环境保护重视程度的差异性，尤其是发展中国家的贸易要求与发达国家的环境政策间存在的无法避免的尖锐矛盾，“贸易与环境议题”的谈判前景不容乐观。WTO前任总干事穆尔就曾指出“贸易与环境是多哈会议中最困难的议题之一”。(22)

　　三、贸易与气候变化的协调：WTO在应对气候变化全球合作中的特定作用

　　无论是贸易自由化、应对气候变化还是二者的协调，均具有一定的外部经济性，客观存在着“搭便车”的动机与行为，极易陷入个体理性与集体理性相矛盾的“囚徒的困境”，更加需要参与各方的精诚合作。奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出，集体行动在集体成员收益不对称和存在选择性激励的情况下比较容易产生，“一个集团，如果其成员对一件集体物品的兴趣程度很不平均，而且它希望获得的集体物品与成本相比极有价值，那么……它更有可能为自己提供集体物品”;大集团所具有的采取行动的“潜在的力量或能力”“只有通过‘选择性激励’才能实现或‘被动员起来’”;而“选择性的激励”又可分为正向、反向两种，“既可以是积极的，也可以是消极的”，前者“通过奖励那些为集体利益而出力的人来进行诱导”，后者“通过惩罚那些没有承担集团行动成本的人来进行强制”。(23)

　　发达国家与发展中国家在贸易自由化、应对气候变化合作方面均存在着不对称现象。就绝大多数发展中国家而言，尽管应对气候变化极其必要且已成为国家的政策目标之一，“发展”毫无疑问还是最需要优先解决的问题;WTO总干事拉米在2009年9月接受采访时指出，发展中国家希望尽快结束多哈回合谈判，这是一个很大的政治变化……其走出危机首先需要开放的是贸易。(24)欧盟、美国和日本先后提出，鉴于多哈回合久拖不决，可先行推动环保产品及技术的贸易自由化。(25)拉米还和UNEP执行主任施泰纳共同敦促各国结束包括开放环境商品和服务贸易在内的多哈回合贸易谈判，作为将温室气体排放减少到科学防御水平的补充轨道(26)。哥本哈根气候会议已有国家提出，应采取措施使温室气体减排目标与国际贸易挂钩。不对称的博弈双方可以通过贸易自由化和应对气候变化的“议题关联”，创造一个更易于平等谈判及公平交易的机会，有效利用各自不同的利益诉求和妥协承受力，将其所可能获得的收益作为“选择性的激励”，推动彼此做出相应的适当让步，相对较好地规避“搭便车”的动机与行为，走出合作的“囚徒的困境”，取得持续而稳定的双赢结果。

　　也正是从这一角度讲，WTO在应对气候变化全球合作中具有其特定的优势。作为国际贸易制度的重要载体，WTO机制完备，涉及贸易问题的方方面面，也进行着协调贸易与环境的积极努力和有益探索。其专门设立的CTE使环境问题成为主流工作的一部分。WTO还一直强调，如果以贸易措施作为应对气候变化的手段，那么应首先就这些措施的使用条件达成多边协议。(27)危机发生后，贸易与气候变化的关系更是受到格外关注。WTO公共论坛，不但2008年度将“贸易、气候变化和发展目标及政策的相互支持”作为议题之一，拉米明确指出气候变化是WTO体系内一个非常重要的问题;而且2009年度“全球性问题，全球性解决方案：走向更完善的全球治理”，进一步就“气候变化政策和贸易规则：冲突或一致”展开广泛探讨。(28)WTO和UNEP《贸易与气候变化》报告，还基于可利用的文献回顾和相关国家的政策调查，首次阐明二者之间的关键联系。哥本哈根气候会议前，WTO第七届部长级会议更是专门将贸易政策在应对气候变化中的作用作为讨论的议题之一。更多通过WTO推动贸易与包括气候变化在内的环境的协调是现实条件下的自然选择。

　　技术是应对气候变化的4个“轮子”之一。而日、美、德、法、英、韩在清洁能源技术领域的发明创新占世界总量的80%;(29)即使2009年跃升全球清洁能源投资榜首的中国，其实现低碳经济目标所赖以支撑的62种关键的专门和通用技术，也有43种关键技术的核心技术并不为己所掌握。(30)如果不能花大力气使绿色科技贸易自由化，市场份额的竞争就会导致政府行为的滥用和贸易关系的紧张，减少气候变化的努力将会很快导致新的贸易战争。(31)通过多哈回合开放“清洁技术和服务”市场是WTO能够为应对气候变化所作的最直接贡献。(32)WTO有义务也有能力和条件就相关贸易问题承担起相应的全球气候治理责任。