[贸易]WTO特殊与差别待遇的发展变迁研究

　　关键词:特殊与差别待遇；起源；主要内容；理论基础；态度的转变

　　《建立世界贸易组织协定》在其序言部分即开宗明义对wto宗旨作了明确阐述 ：“本协定各参加方认识到在发展贸易和经济关系时，应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求大幅度稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的，同时应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式，加强为此采取的措施；进一步认识到需要作出积极努力，以保证发展中成员 ，特别是其中的最不发达成员，在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相适应的份额和利益；期望通过达成互惠互利安排，实质性削减关税和其他贸易壁垒，消除国际贸易关系中的歧视待遇，从而为实现这些目标作出贡献。”

　　wto宗旨是对关贸总协定（gatt）宗旨的继承与发展。两者在提高生活水平、保证充分就业、保证提高实际收入和扩大有效需求，促进生产和贸易等方面是一致的，但wto将gatt有关理念向前推进了一步。它明确认识到发展中成员在全球经济和社会发展中的重要性，提出了给予发展中成员和最不发达成员根据它们各自需要和不同经济发展水平的情况加强采取各种相应的措施,给予特殊与差别待遇。wto重视发展中成员的利益，谋求世界经济的整体发展，提出确保发展中成员，尤其是最不发达成员，能获得与它们国际贸易相适应的经济发展，并将其列为其宗旨，体现了发展中成员在gatt/wto中几十年斗争的成果，标志着国际经济秩序正朝着更加公正合理的方向不断发展。

　　综合wto各协定有关规定，wto特殊与差别待遇（special and differential treatment，简称sdt）的内涵可概括为：为实现建立wto的宗旨，考虑到发展中成员的特殊情况和需要，发展中成员方可在一定的范围和条件下，背离wto各协定所规定的一般权利和义务而享有较为优惠的特殊待遇。特殊与差别待遇的实质是允许发展中成员背离wto最惠国待遇原则，在非对等的基础上承担义务。它体现了国际经济法上的公平互利原则和对实质平等的追求，是对传统平等互利原则的发展。gatt在签订后的近20年时间里，恪守法律上的平等原则，对发达成员和发展中成员基本一视同仁，但这种形式上的平等并未产生平等的经济和社会后果。最惠国待遇和对等原则调整经济实力相当者之间的贸易是有效的，但适用于经济实力相差悬殊的成员之间，会造成实质上的不平等和不公平。特殊与差别待遇给发展中成员额外的特权和利益，虽在表面上不符合所有成员一视同仁、平等对待的原则，但实现了对实质不平等的矫正，达到了新的公平和正义。从发达成员本身的利益来看，促进发达成员和发展中成员之间关系的公平化，有利于这两类成员经济关系的持续、稳定发展，从而有利于发达成员经济的进一步发展。因此，特殊与差别待遇并不意味着对发达成员的歧视。wto中的特殊与差别待遇是wto各协定给予广大发展中成员和最不发达成员方的优惠待遇，现已成为wto处理发展中成员经济发展问题时必须遵循的一项基本原则。

　　一、ｗｔｏ特殊与差别待遇起源及发展

　　在wto的前身gatt创始之初，发展中缔约方与发达缔约方均被看作是平等的，gatt基本原则都是在平等的基础上适用于所有缔约方，在gatt原始法律框架中并没有反映发展中缔约方利益的任何条款 。

　　1948年gatt第18条被修改，修改后允许因经济发展和重建的目的，可以运用保护措施来促进特殊产业的发展或农业部门的发展。一直到1955年，该条款对发展中成员和发达成员均适用，但要求运用偏离其义务的保护措施必须经过gatt相关工作组的检查和评估。因此，促进经济发展的思想被看成是运用特殊与差别待遇的第一个理论基础，这样实现缔约方经济发展的思想就被融进了多边贸易体系之中。

　　在1954年—1955年之后的gatt评审会议中，发展中缔约方继续施压加压力，要求采取特殊的措施来保护国内工业。所以gatt第18条再次被修改，但修改重点转变到政府对经济发展的资助上，并且从此只有发展中缔约方才能运用该条款减少其承担的义务。发展中国家被描述成“仅能维持较低生活水平且处在发展初级阶段的经济体”，但到目前为止，在wto法律框架中成员是否为发展中国家还是发达国家，均以“自我选择”为标准，wto并没有为这种决定程序设立任何标准。第18条各条款的区别是：a款主要是为促进特殊行业发展允许修改或是退出其关税减让；b款主要是为了平衡国际收支可使用数量限制措施；c款是为了促进特定行业的发展而采取的各种措施不应与gatt其他条款相冲突。此外，gatt法律框架中的特殊与差别待遇被另外两个条款加以扩展。即第16条附加条款和第28条附加条款，为发展中缔约方运用补贴或关税保护措施提供了灵活的空间。

　　特殊与差别待遇的另一个重大发展是1964年gatt的修订，增加了名为“贸易和发展”的第四部分。早在1958年，哈伯勒报告（1957年gatt全体缔约方设立的一个专家组的研究报告）就认为当时国际经贸规则不利于发展中国家贸易的发展。1961年gatt通过《促进欠发达国家贸易宣言》，倡导在市场准入方面给发展中缔约方优惠待遇。于是在1964年就对gatt进行重新修订，新增加的第四部分就是专门为发展中缔约方设立的，其中第37条是核心部分，要求发达缔约方应尽可能实施以下措施：（1）优先降低或撤除与发展中缔约方出口利益有关的产品壁垒；(2)对与发展中缔约方出口利益有关的产品，不加强或建立新的进口壁垒；(3)财政措施保证不阻碍对发展中缔约方初级产品消费的显著增长。此外，第36条第8款也很重要，规定发达缔约方在贸易谈判中向发展中缔约方承诺削减或撤除关税和其他壁垒，不能希望得到对等回报，从而确立了非对等原则，这在理论上为发展中缔约方实现经济发展目标而灵活履行gatt原则提供了基础。

　　由于对gatt的不满，1964年在发展中国家的努力下，联合国召开了第一届联合国贸易与发展会议（unctad），并创立了77国集团作为发展中国家寻求利益保障的工具。1968年在unctad的倡导下产生了普惠制（generalized system of preference，简称gsp）。1971年6月gatt全体缔约方根据第25条第5款通过了一项豁免，授权发达缔约方对发展中缔约方产品实行普惠制，允许在10年期间内背离gatt第一条最惠国待遇的规定。该条款能使发展中缔约方在加入gatt时，而无须把约束关税谈判作为其减让的一部分。

　　在1979年东京回合中，特殊与差别待遇的另一个核心“授权条款”（enable clause） 产生，即《对发展中国家的差别和更加优惠待遇、互惠及更加充分参与的决定》，使特殊与差别待遇在gatt中的地位取得突破性进展。该条款共有4个部分，即发展中缔约方在非互惠和非歧视原则的基础上取得在发达缔约方市场上的优惠市场准入；gatt关于非关税壁垒产生的优惠待遇；允许在获取发达与发展中缔约方之间优惠贸易体制信息方面有更大的灵活性；对最不发达缔约方特殊待遇的引入等。该条款允许对gatt第1条非歧视原则和最惠国待遇例外，允许通过优惠关税、非关税措施和地区及全球性贸易安排来扩展对发展中缔约方的特殊与差别待遇。
　　“授权条款”是gatt对给予发展中缔约方特殊与差别待遇规定的最明确、最充分的一个文件，它的意义在于：(1)明确提出了“差别和更加优惠待遇”的概念，并把它纳入了gatt法律体系中，为发展中缔约方享受优惠待遇提供了法律依据；(2)确立了普惠制和发展中缔约方间实行优惠待遇在gatt中的法律地位；(3)取消了对上述优惠待遇必须申请豁免义务的规定。因此，通过“授权条款”使发展中缔约方在市场准入上的特权成为特殊与差别待遇的第二个理论基础，并正式使之成为一个永久性原则。

　　二、wto特殊与差别的主要内容
　　利用特殊与差别待遇条款是wto发展中成员方参与多边贸易体系，分享贸易投资自由化所带来利益的一项基本权利。根据2000年10月wto贸易发展委员会议公布的统计 ，在wto众多的协议、决定中，占wto成员总数80%以上的发展中成员方可利用的特殊与差别待遇条款共有145条。主要分为两大类：

　　一是发达成员方积极采取的行动和措施。主要是为了促进发展中成员方全面参与wto和融入世界经济全球化的大潮，而积极采取有利于发展中成员方经济发展的一些优惠措施。主要有：（1）对发展中成员方提供优惠市场准入机会。在wto法律体系中，共有12条涉及这方面的内容，主要是认识到发展中成员方出口产品多样化的重要性和产品出口的实际困难，发达成员方对来自发展中成员方的出口产品提供优惠关税，提高国内市场准入程度，帮助发展中成员方获得出口市场及贸易利益。（2）对发展中成员方提供技术援助。发达成员方认为贸易自由化的政策很容易宣传和传播，但发展中成员方人力资源缺乏，基础设施落后，与国际贸易相关的政策体制还不完善，利用贸易自由化的能力培养相当困难。因此，发达成员方在海关评估、装运前检验、争端解决等方面向发展中成员方提供技术援助，帮助发展中成员方进行wto参与能力建设，wto中与此相关的规定共有14条。（3）以“最大努力”来履行对发展中成员方有利的条款。wto有大量条款要求其成员在履行协议时，应充分地考虑发展中成员方和最不发达成员方的利益，如“在履行市场准入承诺时，发达成员方应充分考虑发展中成员方的特殊需要和环境，以提高对他们有特殊利益的农产品市场准入机会”等。

　　二是发展中成员方有差别的承诺或例外措施。主要是考虑到发展中成员方落后的经济发展水平和特殊性，而允许发展中成员方采取有差别的优惠待遇，主要有：（1）允许发展中成员方的承诺、行动以及贸易政策工具的运用有更大的灵活性，最常见的方式是非互惠原则的运用，在wto各协定中这类条款共有30条。（2）例外措施的运用，即在特殊情况下，允许发展中成员方采取基本义务例外的措施，来维护本国的特殊利益。目前这类条款最多，共有49条，占wto特殊与差别待遇条款总数的33.8%。如gatt第18条，发展中成员方为保护国内工业可采取更多例外措施，如为建立特殊工业可采用关税保护，因国际收支可以运用数量限制等。（3）允许发展中成员方在履行某些协定时有过渡期。除了反倾销和装运前检验措施外，wto其他协定基本都有过渡期的规定，如补贴与反补贴措施规定发展中成员方和最不发达成员方分别有5年和8年的过渡期，目前wto有关过渡期的规定，有8个协定，共18条。此外，最不发达成员方还可享有更加特殊的差别待遇，目前wto与之相关的有7个协定和3个决定，共22条，仅适用于最不发达成员方。

　　尽管wto各协定对特殊与差别待遇的重视程度不完全一致，但特殊与差别待遇已经成为wto处理发展中成员和最不发达成员经济发展问题的一项基本原则，分布wto法律框架中的各个协定、决定和宣言之中。

　　三、特殊与差别待遇的理论基础
　　20世纪50年代，当时很多学者和官员都认为，发展中缔约方根据gatt第18条对国内市场进行保护，特别是保护国内幼稚工业主要是基于以下考虑 ：

　　（1）实现工业化战略。适当的关税保护对发展中国家实现工业化战略和经济增长至关重要，因为发展中国家将农业经济结构转变成工业经济结构，即实行工业化战略，必须有一个稳定的国内市场，而这只能靠保护性贸易壁垒才能达到。1954年著名经济学家刘易斯对此作了解释。刘易斯认为发展中国家的农业部门有广大的剩余劳动力，而且采取以家庭为基础的耕作形式，在这种耕作形式下，劳动力按照平均产量而非边际产量来付酬；但是在现代化工业部门，劳动力是按边际产量付酬，且工业部门的报酬较高，所以劳动力会从农业部门向工业部门转移，就总资源配置而言，这种跨部门转移将会提高资源使用效率并且使资源得到优化配置。而前提条件就是国外进口产品不会对国内工业产品进行替代，因此，实行适当的贸易保护很有必要，这对国内资源转移和优化配置会产生良好结果。

　　（2）改善国际收支。该理论基本思想是通过贸易保护来减少进口，减少外汇支出，增加外汇储备，以平衡国际收支或保持贸易出超。它起源于重商主义保持贸易顺差的思想，后得到凯恩主义的发展。发展中国家国际收支平衡问题十分严重，而且很普通，因此，在不能自由兑换外汇和国际收支失衡问题严重的情况下，自由贸易只会导致更大的进口，产生更为严重的支付困难。因此，发展中国家主张运用关税等措施进行适当的贸易保护。

　　（3）幼稚工业保护理论。只要发展中国家幼稚工业（即存在规模经济的工业）的发展，有利于潜在资源的利用，有利于国民经济结构的动态调整，有利于要素使用率的提高，就应进行适当的保护，从而建立本国的工业体系，提高生产力水平。二战以后，大多数发展中国家都曾采取了保护民族幼稚工业的对外贸易政策，力图改变自己在国际分工历史中形成的畸形经济结构。该理论反映了经济发展水平落后的国家独立自主发展民族工业的正当要求和愿望。此外，改善贸易条件、增加政府财政收入、促进社会公平、维护民族自尊和国防安全等理论也为特殊与差别待遇提供了理论支持。

　　所以自东京回合以来，许多发展中缔约方开始积极加入gatt。目前，wto共有144个成员，其中80%以上是发展中成员；另外，正在申请加入的30多个国家和地区大多数都是发展中国家。发展中成员不仅接受了wto多边贸易协定，而且还参加了wto理事会、贸易和发展委员会、保障委员会、纺织品委员会、关税加入委员会以及国际收支限制委员会。尽管发展中成员在wto政策和法规的制定中发挥的作用还有限，但也正是由于发展中成员的积极参与和日益扩大的影响，wto才不得不考虑发展中成员的利益。

　　四、发展中成员对特殊与差别待遇态度的转变
　　乌拉圭回合为之前，发展中缔约方都是以发展中国家集团的身份致力于gatt中特殊与差别待遇的扩展，但进入乌拉圭回合谈判之后，发展中缔约方却不再以一个团结的集团来行动，而且参与gatt活动的目的出现了分化，每个发展中缔约方都为各自的利益所驱动。这种情况的出现主要是由以下几种因素导致的。

　　（1）对以进口替代和幼稚产业保护为基础的发展战略的反思。这种反思主要来源于该发展战略缺乏绩效的事实以及该发展战略导致发展中国家国内市场的局限；同时，20世纪80年代初期国际商品价格的下降，迫使依赖初级产品出口的发展中国家实施出口结构多元化战略，因为世界市场日益激烈的竞争，迫使一国要提高本国产品国际竞争力，必须首先要在国内市场变得有竞争力。因此，20世纪70年末到80年代初，许多发展中国家都开始了贸易体系自由化的努力，并实施出口导向工业化战略。其中，一些国家的改革是在世界银行结构调整贷款的资助下进行的，另外一些国家发展战略的转变是因为其外部和内部经济环境的改变而导致的。一些发展中国家，特别是亚洲一些发展中国家实施出口导向工业化战略的成功，迫使gatt中的发展中缔约方开始对以进口替代和幼稚产业保护为基础的发展战略进行反思，他们认为，这些实施出口导向战略的发展中国家的成功，并不是靠实施国内市场保护等特殊与差别待遇获得的，而是贸易壁垒自由化发展的结果。

　　（2）普惠制缺乏实际效果和稳定性。普惠制是发达国家对发展中国家的单边优惠贸易安排，但对发展中国家的贸易优惠并非是发达国家的义务，因此，发达国家也可单边收回该优惠安排，这为普惠制的实施提供了不确定性。其次，虽然gatt经过七轮多边贸易回合谈判导致关税大幅度下降，但对发展中缔约方有重要出口利益的一些产品，如服装和纺织品排除在gatt之外，使得普惠制没有为发展中缔约方带来实质利益；第三，普惠制与发展中缔约方经济发展水平挂钩，高收入水平的发展中缔约方因“毕业条款”而会提前“毕业”，使得普惠制缺乏稳定性；第四，普惠制因不同发展中缔约方在不同市场享受不同优惠待遇而表现出很大的差异，如加勒比海地区的国家可以从欧盟获得较优惠的“洛美协定”，而其它国家获得类似的待遇却很少；最后，普惠制日益与非经济因素(如人权)挂钩，使其范围和效果受到很大的影响。因此，广大发展中国家开始寻求特殊与差别待遇以外的其他经济发展战略。

　　（3）特殊与差别待遇条款运用方面存在的问题。首先，对发展中成员是否有足够的技术及资金支持。虽然对最不发达成员的技术援助增加了，但可分配的技术援助资金明显不足，而且wto秘书处缺乏操作能力和提供必要技术援助及建设的重点，许多技术支持仅限于发展中成员的人力资源发展，对硬件及组织发展的技术支持不足。其次，是过渡期是否充足的问题。对于发展中成员来说，特别是执行trips和海关评价协议，用现有既定资源成立新机构、制订管理框架和建设基础措施，并培训相关的人力资源，这么短的过渡期是不现实的。第三，是发达成员履行“最大努力”条款的可靠性问题。“最大努力”条款目前仅仅是一个形式，发达成员对这些条款并没有真正履行。如发达成员运用贸易技术贸易壁垒协定时不考虑发展中成员，特别是最不发达成员的需要，发达成员采取反倾销措施时，也没有考虑发展中成员，特别是最不发达成员的特殊情况，而且即使发展中成员表明发达成员这些措施将损害发展中成员的贸易利益时，wto中也没有一种阻止发达成员采取该种措施或撤除该种措施的机制。

　　（4）wto各协定中有关特殊与差别待遇具体措施的局限和不足。首先，许多对发展中成员的优惠规定很空泛，不够具体，对发达成员方实际上没有法律约束力，即使有些优惠措施明确易行，但其优惠的幅度即很有限，并且通常只局限在单个协定中的某一或某些方面，并非在各协定中普遍存在，而且这些优惠待遇由于是由发达成员通过国内立法单方面给发展中成员方的，因此在是否给予优惠待遇、给予怎样的优惠待遇、给予哪些国家优惠待遇、是否取消优惠待遇等问题上，完全由给惠国决定，受惠国没有发言权。此外，发达成员常在给惠条件中加入非经济标准，把贸易和劳工保护、人权状况甚至政治问题联系起来，这大大的影响了特殊与差别待遇实施的实际效果。

　　因此，在乌拉圭回合中广大发展中缔约方改变了对特殊与差别待遇的态度，由过去的被动参与变成主动参加，并且分成不同的小利益集团参加各自感兴趣的谈判，谈判的范围与领域不断扩大。大多数发展中缔约方认为，发展中缔约方作为平等的伙伴通过全面参与全球多边贸易体系自由化所获得的利益，远远比特殊与差别待遇带来的实际利益要大得多。特殊与差别待遇条款在过去不仅没有取得实质性效果，反而延缓了发展中成员与世界经济，融入世界经济一体化的进程。

　　所以，在wto创立以后的谈判中，发展中成员积极参与wto各个领域的谈判，关注焦点从优惠的市场准入和保护特权，转变到发展中成员在履行wto义务时国内经济调整的困难以及对自己能力建设援助的需求上，并且在接受与发达成员相同的承担义务时，寻求更多的灵活性和较长的过渡期。因此，参与多边贸易体制的能力建设，获取资金技术援助和较长的过渡期等特殊与差别待遇，成为发展中成员在wto未来回合谈判中关注的焦点。

注释：

石广生，《中国加入世界贸易组织知识读本（二）乌拉圭回合多边贸易谈判结果：法律文本》，人民出版社，2002年第一版，第6页。
注释： gatt中其成员称为缔约方，发展中国家成员称为发展中缔约方，在wto创立之后均称为成员方，发展中国家成员称为发展中成员。本文中发展中缔约方和发展中成员均指多边贸易体系中的发展中国家或地区。
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