中国稀土出口案败诉的启示和产业政策综述

　中国政府对稀土出口采取征收出口关税、出口配额措施、限制稀土出口企业资质三项管制措施被世贸组织争端解决机构裁定违规，中国援引GATT1994第20条一般例外条款中的（b）、（g）两项的抗辩失之勉强。面对稀土出口争讼案败诉的倒逼，中国政府应该停止被裁定为违反义务的出口管制措施，深度调整稀土产业政策，通过加强环保执法促使稀土开采和生产的环境成本内部化，提升稀土行业自治水平，遵守世贸组织规则，在此基础上大胆面对和利用国际市场竞争机制促进中国稀土产业的可持续发展。
　　稀土；世贸组织；争端解决机构
　　F74 A
　　2095-3283（2014）11-0004-04
　　一、案情及裁决
　　中国以占全球30%左右的稀土储量，承担了全球约90%的稀土市场供应，为此付出了难以估量的环境成本。因此中国政府对稀土出口逐步实施了多种管制措施，主要包括出口配额和关税制度。出口配额从1998—2009年的4万～5万吨下降到2010—2012年的约3万吨。从2006年起，中国对稀土采取出口征税制度，相继从10%调整到15%、25%。
　　作为WTO成员，中国对稀土的出口管制措施引起了日、美、欧等主要稀土进口成员国的不满。2012年3月13日，日本向WTO提交“关于中国违规限制3种原材料出口”报告，认为中国对稀土、钼、钨三种原材料实施的加收出口税、限制出口数量、设定最低出口价格等措施不符合WTO规定。同年4月25日，日、美、欧与中国进行磋商，但未达成协议。5月，日本联合美国和欧盟等成员，向WTO争端解决机构提出专家组仲裁申请。6月，争端解决机构设立专家组。2013年2月和6月，举行专家组听证会和口头辩论会。2014年3月36日，WTO公布专家组报告，裁定中方涉案产品的出口管制措施违规。
　　根据各方争讼的焦点，专家组认定，中国对稀土相关原材料出口采取了三种限制措施：一是征收出口关税；二是规定出口配额；三是对经营出口贸易业务的企业主体规定了资质限制。针对中国采取的三种限制措施，专家组报告裁决的要点如下：
　　1关于出口关税
　　原告方诉称，中国对稀土等涉案商品征收出口关税违反了其加入世贸组织时承诺的义务。中国在加入世贸组织议定书中承诺，对除了附件6列明的84种商品外的其他商品出口不征收出口关税，而稀土等涉案商品不在此附件范围内。中国的答辩承认中国加入世贸组织时承诺的义务，但援引GATT1994第20条一般例外条款中的（b）项关于保护人类、动植物生命或健康的例外。认为，对稀土相关原材料征收出口关税对保护人类、动植物生命或健康免受开采稀土原材料的污染损害是必要的。而原告方认为这种必要性是不成立的。专家组一致认为，即使援引GATT1994第20条（b）项的规定来证明中国有权征收稀土相关原材料的出口关税，这一征收对保护人类、动植物生命或健康也不是必要的。因此，中国征收的出口关税与其WTO义务是不一致的。
　　2关于出口配额
　　中方认为，根据GATT1994第20条一般例外的（g）项，对稀土出口限制属于对不可再生自然资源的保护。但是，专家组认为，中国实施出口配额主要是为了实现产业政策目标而不是保护自然资源。专家组认为，成员为了可持续发展目标保护自然资源是允许的。但是该条款中的“保护”并不允许成员采取控制自然资源国际市场的措施——这正是本案备受质疑的出口配额措施的目的。此外，专家组指出，出口配额措施没有对国内企业使用涉案产品起到同等的限制作用，其造成的整体效果是支持了国内企业提取和优先使用这些原料的特权。因此，出口配额限制不能被证明是正当的。
　　3关于对出口企业主体资格的限制
　　中国辩解道，根据GATT1994第20条（g）项规定，稀土属于不可再生资源，对生产、出口该产品的企业主体资格做出的限制是合理的。但是，专家组认为，中国没有令人满意的解释，为什么对企业出口贸易权的限制符合该条款并且是正当的，因此中国对企业出口贸易权的限制违背了其WTO义务。
　　二、法律分析
　　中国对所采取的三项出口管制措施的抗辩都集中在GATT1994第20条对WTO义务的一般例外规定上。其中（b）项规定的例外条件是“为保护人类、动植物生命或健康所必需”。（g）项规定的例外条件是“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施”。首先，有可能直接威胁人类和动植物的生命或健康的是稀土的开采生产而不是贸易。既然是稀土的开采和生产威胁到人类和动植物的生命健康，就应该直接在开采和生产环节采取干预措施予以消除，而不应该采取限制稀土贸易这样的间接方式。限制稀土的出口贸易显然不是保护人类和动植物生命健康的必要条件。同理，限制稀土的出口贸易也不能构成保护不可再生自然资源的必要条件，而且也不构成充分条件。其次，即使所采取的措施对保护人类和动植物生命健康、保护不可再生自然资源是必要的，这些措施也必须对国外企业和国内企业所产生的效果是同等的，这是作为WTO基石的最惠国待遇原则和国民待遇原则的基本要求，也是WTO保护国际贸易自由的基本宗旨。因此，中国必须提供强有力证据，证明对稀土商品的出口管制是与国内原材料生产和消耗管制相结合进行以达到保护资源和环境的目的，而非帮助中国企业获得竞争优势。但恰恰在这一点上，中国拿不出国内企业受到与国外企业同等程度限制的证据。事实是，对出口贸易所做的限制措施不可能施加到开采、生产和国内贸易环节。对稀土原材料征收出口关税提高了其国际市场价格，国外企业利用中国出口的稀土原材料生产的相关产品的价格也会相应提高。相比之下，国内企业的原材料价格中没有出口关税这部分成本，在与国外同行的竞争中会处于优势地位。这不符合WTO追求自由贸易和公平竞争的原则。再次，在出口关税方面，如果需要WTO认可“特殊例外”，则中国必须满足程序性要件，如“与受影响的成员事先磋商”。在缺乏协商、沟通和谅解的情况下，单方面实施出口管制措施无疑违反了现行WTO的基本规则。因此，客观地说，中国在本案中败诉并不冤枉，对中国的长远利益来说也并非坏事。
　从本案的败诉中，我们应该进一步认清，在WTO框架下的贸易争端是法律问题，不是政治问题和外 交问题，应该以法律思维认识问题，以法律措施应对国际贸易争讼，按照谁主张谁举证的基本原则，通过法律三段论的方式证成自己的观点或者证伪对方的观点。以外交思维和词令应对国际贸易争讼没有任何效力和实际意义，反而让对方认为中国人缺乏法治思维和意识。本案成讼后，中国外交部发言人曾表示：“尽管面临巨大的环境压力，中国一直努力保持一定数量的稀土出口。今后，中国将继续向国际市场供应稀土。”岂不知，中国作为世贸组织成员，所承担的义务是遵守世贸组织游戏规则，谁也没有规定中国有向国际市场供应一定数量稀土的义务。世贸组织规则对于中国稀土贸易的效力仅及于中国稀土的对内对外贸易政策应当一致，国内国外企业应当享受到同等待遇，至于中国稀土能不能出口到国际市场、出口多少是“在所不问”的。
　　三、中国政府对稀土出口实施管制的成因
　　为了从此次中国稀土出口案的发生和败诉中吸取教训，首先须深刻揭示中国稀土出口案发生的深层次原因。中国政府之所以要冒着违反世贸组织规则、遭遇被诉和败诉的风险对稀土出口加以管制，有其迫不得已的原因。一是政府依法管理市场经济的能力欠缺。宏观经济管理机制在稀土的开采和生产环节失效，稀土开采和生产的进入门槛太低，导致稀土开采和生产无序，稀土开采和生产的环境成本外部化。中国稀土产品价格之所以在国际市场上有很强的竞争力，是因为稀土产品价格中基本不含环境成本，开采稀土的环境成本不是由开采企业承担，而是外部化后由社会承担了，甚至向子孙后代借支了。其他国家之所以没有向国际市场大量出口稀土产品，不是因为本国的出口管制造成的，也不是这些国家的企业不想从事稀土的开采、生产和出口，而是在本国开采稀土矿产的环境成本很高，环境成本进入稀土产品价格后，其稀土价格丧失了与中国同类产品竞争的可能性。中国的稀土产业基本以自杀的方式“大败”了竞争对手。二是中国的稀土行业没有组织起有效的自治。稀土出口企业一盘散沙，各自为政，造成了稀土出口的混乱无序，不能形成有效的竞争力，才迫使政府不得不出手管制稀土出口。三是中国作为国际市场90%以上稀土原材料的供给者，对国际市场的稀土毫无定价权，反而受制于人，原因在于日、美等稀土进口大国的企业，利用国际金融工具优势，以从中国廉价进口的大宗稀土储备控制着国际稀土市场价格，每当中国稀土出口企业要涨价时，他们就低价抛售储备的稀土，中国的稀土出口企业为了自己的一点蝇头小利不惜竞相压价出口，恶性循环。四是遵守世贸组织规则的法治意识不强，利用世贸组织规则保护本国利益的能力不高，对落实国民待遇原则的长远效益认识不足，存在着歧视其他成员企业、保护本国企业落后做法的落后意识，把国际贸易中的法律问题与外交关系问题、国际政治问题相混淆的不当做法。
　　四、中国稀土产业政策需深度调整
　　针对中国稀土出口案的成因，吸取案件败诉的教训，国家对稀土产业政策需要进行深度调整。
　　1完善环境立法，加强环境执法，使稀土开采的环境成本内部化
　　由于稀土开采和生产环节导致的环境破坏和对不可再生资源的浪费，不应该也不可能通过限制出口贸易得到根本解决。那种认为稀土的出口造成大量开采，大量开采造成环境破坏，因此通过限制出口减少开采、进而减少环境破坏和资源浪费的逻辑是不成立的。中国要从根本上治理稀土开采引起的环境问题，完善环境保护标准，严格环保执法，由稀土的开采者生产者负责恢复环境生态，直接支付环保成本，让环保成本进入稀土产品销售价格，由购买和使用稀土原材料的商家最终承担环境成本。只要严格执行环保法律法规，让企业把环境成本内化到产品的价格中去，就会大大提高稀土产品的价格，用不着控制出口环节，不但不会引起出口增加，反而会减少出口量。我们更不应该担忧稀土价格提高后卖不出去，像这种不可再生资源少卖一点、迟卖一点是给子孙后代造福。据有关资料显示，中国的稀土产能为每年20万吨，超过世界需求量的一倍。中国以外的主要稀土矿产国美国、澳大利亚、韩国等基本封存了本国稀土矿，竞相购买和囤积中国廉价稀土。由于中国稀土过分廉价，中国对日本等主要的稀土进口消费国的稀土出口处于“过度贸易”状态，日本从中国大量购买储备的廉价稀土可满足其50年的用量，而中国自有的稀土矿藏按目前的开采速度计算，仅够15～20年开采。
　　2利用WTO竞争机制，促进国内稀土产业的健康发展
　　从长远看，中国稀土产业的健康发展需要引入两个平等竞争机制。一是国内企业平等竞争。包括稀土开采和生产的平等竞争以及稀土产品出口的平等竞争。政府需要做的是，科学制定环保法律法规并严格执法，在法律面前人人平等的前提下，无论是国企还是民企，无论是大企业还是小企业，只要其开采和生产能满足环保执法标准，支付环境成本，都有权经营稀土的开采和生产，平等自由地竞争。通过组建国有或国有控股的大型企业集团集中稀土开采和生产，排除中小企业参与稀土的开采和生产，特别是把民营企业排除出稀土的开采和生产，这种做法是人为培育垄断，直接从主体资格上排除竞争，排除了借助民间智慧促进稀土产业健康发展的机会，是最落后粗暴的管理方式，是计划经济思维。几十年的实践证明，大型国有企业并不一定代表高效益，不一定就是遵纪守法的模范。同样的道理，对于稀土产品的出口也不应该成为人为赋予某些企业的特权，不应该人为设定出口经营者的主体资格，而应该引入充分竞争，只有市场竞争机制才是推动进步的最强大的原动力。有资料显示，这几年实施的稀土出口配额制度和对出口企业主体资格的限制，纵容了获得稀土出口配额的企业坐地倒卖出口配额空手套利的行为。二是国内企业与国外企业平等竞争，这也是世贸组织自由贸易宗旨和国民待遇原则的要求。中国对稀土商品的出口限制无疑导致国内销售价格与国外销售价格的差异。表面上看，对国内使用稀土原材料的企业起到了保护作用，但从长远来看，这是保护和奖励落后，让国内稀土相关产业坐享廉价稀土原材料优势，对稀土产业无疑起到温水煮青蛙的效应。其他国家的稀土相关产业则不得不通过提高产品的技术附加值以抵消与中国产品的原材料差价，等于逼着人家进步，给本国的稀土产业培 养掘墓人，难免最终导致国内稀土产业的覆亡和生态环境的崩溃。长久之计是早日把国内稀土企业暴露在严酷的国际竞争环境下，在竞争中成长。只要政府维护好法律秩序，打通国际国内两个市场，通过市场竞争机制实现优胜劣汰，相信中国社会一定有足够的智慧促进稀土产业的健康发展，让中国稀土产业与世俱进。
　中国从“复关”到“入世”，经过了马拉松式的谈判，之所以要如此锲而不舍地加入世贸组织，是因为我们认识到加入世贸组织对中国的经济社会发展是有好处的。其荦荦大者盖有两端：一是中国得以平等地进入国际市场，分享国际分工带来的经济效益，中国企业在其他成员国内可以理直气壮地享受国民待遇，中国与其他成员国之间可以无条件享受最惠国待遇。二是借力国际市场竞争机制，通过给予其他成员国最惠国待遇、给予其他成员国企业国民待遇，主动“引狼入室”，推动国内经济的市场化，挤出中国经济体制中非市场化的“水分”，促进中国社会主义市场经济体制的完善。为达此目的，我们应当认真遵守世贸组织规则，遵守规则是利用规则的前提。如果以短视的眼光投机取巧，世贸组织规则对我们的好处将化为乌有，“入世”的结果会事与愿违。无疑，国际贸易摩擦乃至贸易战不可能在短期内消除，但时至今日，国际贸易斗争毕竟有组织有纪律了，不再是单凭实力就可以无法无天肆意妄为的。我们在保护自己、反击对方时，要充分利用好世贸组织规则，但利用规则须支付必要成本。“杀敌一万自损三千”的规律在国际贸易斗争中也适用，我们既不要奢望“杀敌”的过程中自己零损失，也要慎防干出“杀敌三千自损一万”的蠢事。
　　3取消稀土出口关税、出口配额和对出口企业的资质限制
　　中国加入世贸组织时签订的《入世议定书》承诺，不再对议定书附件中没有列举的产品征收出口税，而稀土不在所列举的84个税号之中。对稀土产品征收出口关税违反中国的入世承诺是毋庸置疑的。以征收出口关税回补环境破坏的说法站不住脚，所征收的出口关税也未必真的用到稀土矿的环境恢复中去。企业生产造成的环境破坏应当实行谁破坏谁治理的原则，国家不应也不能以纳税人的钱去治理个别企业造成的环境破坏。
　　实现国际贸易的自由和公平是世贸组织追求的基本价值，因此世贸组织反对一切形式的贸易限制和保护政策。出口配额作为数量限制的一种，是世贸组织所首要反对的做法，我们援引GATT1994第20条的例外条件又失之勉强，并屡遭否决。因此中国应该放弃配额和许可证制度这些争议大且明显违反世贸组织规则的做法。否则，频繁引起国际贸易争讼，而且频繁败诉，有损中国的国际形象。而且实践表明，近些年中国的出口配额不是不够用，而是用不完。制定一个用不完的稀土配额，还付出违反世贸组织规则和败诉的代价，实在没有必要。
　　国家应该提高稀土开采领域的进入标准，从源头上加强对稀土开采的监管，实现保护性开采，而不应该冒着违反世贸组织规则的风险片面设置和提高于事几乎无补的稀土出口贸易的进入标准。否则，就是宁可自己人糟蹋，也不让别人公平使用，损人不利己。最好是把稀土的开采权授予那些从事稀土科技研发和高附加值产品生产的企业，这些企业为了与国外生产高科技稀土产品的企业相互竞争，积极把控制稀土矿产品的出口作为竞争的手段和工具，他们不会单纯以廉价出口稀土矿产品为目的，否则无异于助长竞争对手的实力，自讨苦吃。政府应该严格限制单纯以开采和销售稀土初级矿产品为业的企业进入稀土开采，以避免不惜一切代价出口稀土矿产品的恶性循环。
　　如果严格执行环保法律还不足以保护稀土资源，可以考虑提高稀土的资源税。我国的资源税普遍偏低，对于不可再生资源，应该大幅度提高资源税，一方面体现其作为不可再生资源的价值，一方面限制不可再生资源的大量使用甚至浪费，是可行的选择。首先，提高稀土的资源税不会对目前中国的稀土出口造成太大的影响。因为稀土材料缺乏替代品，所以国际市场对稀土原材料的需求缺乏弹性。即使因此减少了稀土的出口，也应该牺牲眼前利益，保护长远利益。其次，征收资源税对国内国外企业一视同仁，不会引起国际贸易争端。再次，资源税的征收会使下游产业的成本提高，但国内外企业所承担的原材料成本是一样的，这对国内的下游产业是一种倒逼激励。下游产业想保持竞争优势，就得通过加强企业的管理和技术的革新来提高稀土原材料的利用率和产品的附加值。提高资源税既不违反世贸组织的规则，又提高了稀土的出口价格，有利于促进稀土产业的可持续健康发展，有一举数得之利。
　　4发挥行业协会自治职能，整合稀土产业竞争力
　　行业自治能力低下，行业组织有名无实，行业竞争无序，是中国社会主义市场经济体制的短板。这一点在稀土出口管制案及其败诉的结果中体现得淋漓尽致。如果中国的稀土行业组织能够发挥有效的自治职能，维护好稀土出口秩序，控制中国稀土的出口量，整合中国稀土出口贸易的竞争力，完全可以控制国际市场的稀土价格。而且，企业和行业自治组织不属于世贸组织规范的对象，通过行业自治组织实施的出口管制不存在违反世贸组织规则的问题。诚如此，也不用中国政府出面管制稀土的出口，冒违反世贸组织规则之“天下之大不韪”。国际上建立了有效运行和保护石油出口国利益的组织——欧佩克，我国也应建立一个有效运行的稀土行业组织。当然，历史上我国行业自治缺乏一以贯之的训练，行业自治能力低下，不能奢望一朝一夕就能得到提高。当务之急是，通过政府引导，放手发挥稀土行业自治组织的职能，把政府整顿稀土开采、生产、出口无序状态的意旨通过行业协会组织实施。同时，放眼长远，大胆培育行业自治组织，提升行业自治能力，最终实现行业自治的自觉。否则，行业自治能力持续低下，一管就死、一放就乱的恶性循环还会继续，而在国际贸易领域还存在着一管就违规的问题。不难想见，类似的出口管制，还会遭遇系统性败诉。