分析支农资金管理存在的问题

一、引言

支农财政是国家的一项重大开支，支农资金管理与使用是国民上下关注的一个重要问题，这是因为，支农财政使用效果决定了农村基础设施水平，而农村基础设施决定着农村经济社会的发展水平、发展速度以及现代化进程。

在很长一段时期内，我国政府因财力紧张而无法生产更多的农村公共产品，不能满足农民的实际要求，无法满足农村设施建设的需要，农村公共基础设施的资金投入不仅总量严重不足，而且与城市相比，相对份额分配也极不公平。就基层政府来说，由于财政运转困难，农村基础设施的提供能力尤为不足，财政部公共财政覆盖农村课题组的研究指出，财力的不足使得县乡政府没有能力向农业发展所需的基础设施投资，在农村税费改革实施之后，这一问题更为突出，已经阻碍农村居民的生产发展与生活水平提高。

由于支农资金的管理权分布在多个政府部门的职责范围之内，这种“多龙治水”的格局增加了资金管理的难度，同时也造成了部分资源的浪费，而且，我国目前还没有健全的支农资金管理和监察办法，正是因为缺乏合理的管理体制和法律监管机制，致使在支农资金的总量中，总有一部分被支农工作的“传递渠道”所消耗。诸多研究表明，全国各地的支农基金普遍存在被挤占挪用、虚列支出、转移资金和私设“小金库”等问题。如何建立有效的机制来防止这些相关政府官员的道德风险，无疑成为当前社会的一个重要议题。

目前，我国在支农资金监管方面虽然已经建立了一些激励机制，但都是属于物质层面的。在前人研究的基础之上，笔者根据我国国情，从支农资金管理部门本身出发，引入了精神层面的激励机制——声誉激励机制，从非物质方面来对支农资金管理部门的政府官员进行分析。声誉激励在其他经济部门中的应用已经较为广泛，本文将其引入支农资金管理领域，通过建立声誉激励机制，希冀约束支农资金管理部门行政人员，有效提高管理部门工作效率并防范支农资金被挤占挪用、虚列支出等问题的发生。

本文结构如下：第二部分是对于项目资金使用与声誉激励文献的综述与梳理，第三部分介绍了我国支农资金使用问题的特殊性以及普遍存在的弊端，第四部分为支农资金管理的声誉激励机制应用于分析，最后一个部分为结论与建议。

二、文献综述

目前针对基层项目资金管理方面的研究已经较为深入，诸多学者发表了一系列有影响力的文章。例如，折晓叶、陈樱樱（2011）分别从中央层面、地方政府层面以及村庄层面对于政府目前实行的项目运作制度进行了研讨，指出这种制度对于地方经济发展具有整体带动以及局部促进的作用，同时，指出这种制度对于地区间经济差异的变大可能起到推动作用。陈诗一、张军（2008）在研究中国地方政府财政支出效率时，指出中国大部分省级政府的支出都不是很有效率，但比较而言，东中部地区的政府支出效率相对较高且彼此间相差不大，西部地区则低很多。

一般认为，在国家转型期，政府俘获行为最容易发生，且会随着国家经济市场化程度而日益加剧。在转型期的中国，政府腐败有着专业化、项目化、隐蔽化的特点和趋势。解冰、任生德、张俊飚（2008）认为乡镇申报国家支农建设项目资金过程中的寻租是一种“新型腐败”。胡鞍钢和过勇（2001）利用寻租经济学的方法，对中国渐进转型过程中所产生的特有的行政垄断的本质、成因、形式和特征进行了分析。Bardhan（2000）认为，实际上被授予监督和惩罚权利的许多人自己也是腐败的，在这种情况下，上级官僚监督下级官僚只能在官僚之间转移腐败而不是减少腐败。

声誉激励机制在经济学界早有研究，在我国经济各部门的应用也较为广泛。最早研究声誉激励机制的经济学家法玛从如何解决经营权与所有权分离所带来的激励问题入手，认为时间是解决这些变量波动最好的方法。霍姆斯特姆则将法玛的理论模型化，研究经理人的未来考虑对当前工作努力的激励程度。从此以后，国内外关于经济学方面的声誉激励机制的研究主要就集中在建立在委托代理关系基础上的经理人激励方面。特别地，由于我国特有的国情，国内的一些学者（杨亚达、徐虹，2004；周莉、蒲勇健，2005）将声誉激励机制主要应用在国企经营者身上，打破了之前认为国企经营者不适用声誉激励机制的说法。与此同时，其他学者专注于对声誉激励机制与经理人深层关系的探究，如纪凤兰（2006）澄清了声誉机制的内涵，评述了我国的声誉机制及其转型问题，艾耕云（2007）通过研究声誉激励机制的相对业绩对风险企业家行为的影响，改进了产出函数。

目前研究中，邓大松等（2008）将声誉激励机制应用到社会保障基金方面，从而有效解决投资管理人个人收益函数与全国社保基金会的利益函数不一致性的问题。但是，总体而言，将声誉激励机制应用于资金管理部门的文献数量相对较少，将声誉激励机制应用到支农资金管理部门的研究更是薄弱。

三、支农资金管理存在的问题

中央政府在2007年的1号文件中提出了“三个高于”，即国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。但是，由于我国目前财政支农资金管理体制等方面的原因，支农资金在“传递渠道”中“跑冒滴漏”现象严重，实际达到的支农效果并不理想。郑风田（2009）认为目前我国支农资金使用遵循“80/20定律”，即中央给农民100元的惠农资金，农民真正能够受益的可能只有20元，甚至连20元都拿不到。在支农资金管理的过程中，由于基层政府管理部门工作人员的私利与整个支农工作的宏观目标存在不一致性，各种问题层出不穷，有些难以解决的制度性问题也使得支农资金管理问题具备了一些特殊性。总体而言，以下三个支农资金管理问题较为突出：

1. 涉农机构膨胀，相关工作人员增长过快。长期以来我国支农财政大多最终被用于填补涉农机构行政人员的经费亏空。根据国务院发展研究中心的调查，我国政府农业财政支出中有相当大的比重用于政府农业行政事业单位的运转费用，以湖南省为例，在2003年财政预算中安排的7亿元省级财政支农资金，近3亿被用在了省级的农业单位事业费。近几年，虽然我国多次力图削减这些支出，但效果不甚理想，事业费支出仍然出现了增加的局面，这其中固然有事业发展、机构和人员扩充的需要，但涉农机构工作人员人浮于事、效率欠佳也是学界共识。

2. 支农资金来源渠道分散，部分资金得不到有效监管。在基层支农资金发放的实际运作中，乡镇、村的项目往往来源于不同的部门，同一个项目得到两个以上部门投资是常见的，各主管部门“睁一只眼闭一只眼”，在检查验收时均认为已完成了本部门所立项目的建设任务，殊不知“实际使用两块钱干了一块钱的事情”。另外，当某个项目资金下拨后，由于上级主管部门不了解该项资金的使用情况，对其往往疏于管理，支农资金使用效率和项目的实施效果在很大程度上取决于项目管理人员的自觉程度，这也造成资金的安全程度降低。

3. 基层政府支农项目管理职能不明，抵扣、挤占等违规违纪现象突出。我国乡镇政府没有支农项目的立项审批权。村里直接到县级或市、省级主管部门申报项目。立项后，资金由财政或主管部门拨付项目所在乡镇再转拨至项目实施村庄。在支农资金的监管方面，主管部门和乡镇之间缺乏明确的分工，政府工作人员缺乏责任心，挤占专项资金和白条支付等违纪违规问题层出不穷。例如，笔者于2010年在河南某个村庄调研中发现，该村2006年以来共获得支农资金8.3万，其中3.7万被挤占用于行政经费支出。此外，由于乡镇政府不是项目负责人，从自身利益出发，他们往往会从经费中先行扣取村里所欠资金，或者以“管理费”等名义挤占专项资金。

以上三个问题具有普遍性，在各地方不同程度的存在，因此，采用声誉激励机制，尽快完善政府工作人员的管理体制，对于财政支农工作的顺利开展尤为重要。

四、支农资金管理部门声誉激励机制分析与应用

在我国的支农工作中，政府无疑在其中起着主导作用，支农工作的各项资金发放也都是由政府负责，所以，激励支农工作主管部门行政人员尤为关键。

我国各项支农资金的流通环节负责人都是政府官员，相关的工作人员都是属于公务员或者参照公务员管理的事业编制人员，他们的工作编制往往被视为是终生制的“铁饭碗”，他们的每一阶段的收入水平、社会地位等等都是相对固定的。由于政府与其工作人员的利益目标不同，在委托代理机制下，政府官员可能会做出与政府利益目标相偏离的逆向选择行为。恰恰因为他们属于公务员，企业所惯用实施的“奖勤罚懒”的员工激励机制，在他们身上常常效果不大，而支农资金管理部门声誉激励机制可以解决这一问题。

支农资金管理部门的行政官员都是理性人，他们的目标都是获得升迁，因为在政坛中政治利益应该是优先于经济利益的，而且一旦获得升迁，他们的收入、社会地位等各项效用指数也自然会随之提升。身为支农资金管理部门政府官员，其声誉是影响仕途的一个决定性的因素。一个政府官员的声誉越好，越受民爱戴，那么一般而言其升迁的可能性就越大。需要指出的是，声誉一旦丧失，再次重建的成本是非常高的，因为在职期间贪污等违法犯罪行为被发现，会遭到各项严厉的处罚，甚至牢狱之灾，故而理性的政府官员会权衡利弊，这就强化了声誉激励机制对相关政府官员的约束作用。

实际上，由于政府工作人员所处岗位属于“铁饭碗”，所以政府与他们所形成的委托代理关系存在多次重复博弈，而影响重复博弈结果的就是其博弈次数及信息的对称性。如果只博弈一次，则身为理性人的工作人员必然会通过各种方式来获得一次性的最大收益，但是，如果重复博弈多次，工作人员就不会只贪图眼前利益而放弃了长远利益，从而会有不同的博弈选择、博弈结果。

根据声誉激励模型，假定支农资金主管行政人员的声誉水平由其每个阶段廉洁程度和工作能力决定的，由于上级官员很难弄清下级官员的业绩到底是工作能力的结果还是其他因素作用的结果，因此，上级政府通常需要根据声誉水平推断官员的工作能力。出于升迁的考虑，地方政府部门的行政人员会使博弈前几期的廉洁水平大于0，这样通过自身的廉政建设，从而获得好的口碑和声誉。若将这种委托代理模型的时期一直推广到工作N期，除了最后一期的廉洁程度为0外，之前每一期的廉洁水平都是大于0的。

由此可见，支农资金管理部门工作人员的廉洁程度通过影响声誉最终直接影响其升迁和收益，对于支农资金管理部门工作人员而言，加强自身的廉政建设，提升自己的声誉，对于自己将来的发展是至关重要的。当然，由于假定的政府官员是理性的，而且声誉激励机制的效用是受到当事官员目前的官级、自身的工作能力及经济状况等多种因素影响，所以其廉洁程度会随着其工作的升迁及工作合同到期的临近而呈递减的趋势。但是根据随机过程可知，如果工作能力服从随机选择，当多次博弈时，是可以实现帕累托一阶最优的。

五、结论与建议

由上文分析可知，支农资金管理部门工作人员在上一阶段的声誉会影响以后各阶段的效用，对其自身的晋职升迁有着决定性影响。对于视“政治利益”高于“经济利益”的涉农资金管理部门政府行政人员来说，通过自身的廉政建设获得好的声誉，进而“换来”更好的仕途是其最佳的选择。

在政府与支农资金管理部门工作人员的委托代理关系中可以看出，两者的信息是不对称的，因为中央政府相关部门并不可能完全清楚支农资金下发后的各项使用情况，这样也就使得政府监督不力，同时也催生了政府官员贪污的可能性，而声誉机制则能弥补政府监督不力的问题，通过涉农资金管理人员对良好声誉的追求，对其自身起到强大的约束作用，同时也可以有效的解决信息不对称的问题。

由于声誉激励机制在支农资金管理部门工作人员激励方面的运用还不够完善，在建立相应的有效的工作人员的声誉激励机制时，还应注意以下问题：

（1）建立适用于支农资金主管部门的公务员评价体系。要使得支农资金主管部门的政府官员重视声誉机制，就必须要根据该部门的性质设定相应的公务员评价体系。例如，可以通过各个地区的农业设施保有率、农村居民人均收入水平、农村儿童义务教育入学率、支农资金使用水平等涉农量化指标，建立与各地区支农资金主管部门相对应的综合评价体系。只有根据我国的支农资金管理部门的具体情况，因地制宜建立评价体系，才可以建立有效的声誉激励与约束机制。

（2）保证政府与其工作人员以及群众之间的信息充分性，是避免声誉机制被扭曲的前提因素与基础条件。只有上级政府监管部门充分了解到下级支农资金管理部门工作人员的实际工作情况，才能促使下级支农资金管理部门工作人员不断提高自身声誉，不贪污、不挪用支农资金，加强自身的廉政建设。因此，欲建立较为健全的支农资金使用监管机制，从支农资金发放开始到各项资金项目具体使用，整个过程需要被严格监督，此时才能最大可能保证上级部门与下级部门的信息对称，唯有如此，才能够避免声誉机制被扭曲，发挥其最大的激励约束效用。在这一方面，美国的经验值得借鉴，美国的国家审计署一般都对比较重大的民生工程进行第三方独立抽样调查、独立审计，根据项目效果来决定是否进行后续拨款，我国的审计部门也完全可以效仿美国做法以提高我国涉农资金的使用水平。

（3）注意声誉激励机制与其他相关配套机制的配合。声誉激励机制是属于精神层次方面的激励机制，它是以物质激励机制为基础的。具体到支农资金主管部门实践应用中，由于公务员制度本身的特点，“59岁现象”尤其普遍，这就是因为声誉激励机制在最后一个博弈阶段的激励失效，所以，仅仅依靠声誉激励制度是不足够的，只有将监督机制、信任机制、物质激励机制等多种机制相结合，建立一个多层次、广范围的激励体系，才可以真正彻底的发挥激励机制的效能，达到预定的目标。

作者：赵思旭　丁冬