关注国际贸易的新走向：碳关税问题研究

　　气候变化是近年来国际问题的焦点。一些经济学家和国际组织主张征收碳税，实现减少温室气体排放的目标。实践中，欧盟许多国家开始按照能源产品中的碳含量征收碳税。作为世界工厂，一方面，中国承受着巨大的“生态逆差”;另一方面，面对西方国家构筑的各种“绿色贸易壁垒”，中国企业在未来国际贸易竞争中的压力会越来越大。我国要积极应对西方发达国家的碳关税政策，促进资源优化配置，加快产业结构调整;同时，建立完善的对冲机制，避免碳关税对相关行业冲击过大，保护我国企业及行业在国际市场上的竞争力。
　　一、碳关税及其涵义
　　碳关税是一种特殊的关税政策，是在气候变化国际背景下，由欧盟、美国及其他OECD国家最先提出的一项贸易措施—— “边界碳调整” （Border Carbon Adjustment，以下简称BCA）。目前在国际上许多立法和政治场合被反复提及，为此，有必要对这一规则进行深入解读。
　　碳关税这一概念最早由法国前总统希拉克提出，主要是对高能耗产品征收特别的二氧化碳排放关税，用意是希望欧盟国家针对《京都议定书》的协议国征收商品进口税，其目的在于保证其本土企业国际竞争力免受损失以及避免碳泄漏问题。这项贸易措施主要有两种表现形式：一是对来自没有执行实质性GHG（Greenhouse Gas， 称温室效应气体）减排义务国家的产品加征进口关税或碳税（又称“边界税调整”）;二是要求这些产品的进口商从国际碳市场或区域性碳市场购买相应的碳排放信用。根据有关机制设计，这项政策所筹集资金将被用于促进环境友好型技术的研发、对发展中国家的技术转让以及加强适应气候变化的能力建设等。可以看出，欧盟主要是要通过加征碳税的方式来实现国际贸易中边界碳调整。
　　一方面，BCA政策可以保证对本国商品和从外国进口的同类商品一视同仁，即恪守WTO的无歧视原则，但前提是国内普遍实行总量控制和排放贸易制度，不存在免费发放GHG排放配额的现象。如果国内某些生产商存在免费获取排放许可证的现象，则将会遭遇WTO的相关法律障碍，即经营同类产品的外国同行在出口其产品到该国时将会要求同样的国民待遇。
　　另一方面，BCA对来自不同国家和地区的同类商品的认定标准选择可能会与WTO的相关规定相悖。尽管WTO对同类商品的定义历来有许多争议，但WTO争端解决专家组的通常做法是具体问题具体分析，一般要考虑产品的物理特征、在特定市场上的最终用途、消费者的偏好和习惯、产品的性能、性质和质量问题。例如，依据边境税政策，出口到美国的能耗较高的中国钢材和来自日本的耗能较少的钢材将不能视为“同类产品”，因而不能赋予其同等待遇，需要进行不同程度的“碳调整”。这样的操作事实上就违背了WTO最惠国待遇原则。
　　二、欧盟航空碳税实例分析
　　西方发达国家的碳关税政策，对我国能源密集型出口行业及相关产业造成了巨大影响。最突出的实例是，欧盟计划从2012年，把所有国家的航空业纳入其碳排放交易体系，实现单边航空业碳税。此举招致了美国、俄罗斯、中国、印度等国的强烈抗议和抵制，美国国会为此通过法案，允许国内航空公司不执行欧盟温室气体排放标准。中国民用航空局向各航空公司发出指令，未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系，禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。中航协要求中国航企采取“三不”政策，即“不参加欧盟碳市场交易;不向欧盟管理成员国提交监测计划;不与欧盟谈判优惠条件。”迫于压力，欧盟气候行动司司长德贝克表示，如果各国在创建全球排放控制体系上取得显著进展，欧盟或将暂停要求航空公司实施排放交易体系的部分内容。这一表态被媒体认为是欧盟在航空碳税问题上有可能让步。欧盟宣布暂停征收航空碳税，中国航空公司成本压力暂缓;但围绕这一绿色“买路钱”的全球博弈仍将继续，重新思考碳排放交易问题，充分、理性地认识相关的国际公约和协定，有着重要的意义。
　　早在2008年11月19日，欧盟议会和欧盟委员会通过新法案，决定将国际航空业纳入到欧盟ETS（碳排放交易）体系之中，自2012年1月1日起正式实施。根据法案，欧盟对各国航空公司按一定规则给出碳排放的免费额度，超出部分将公开交易。此项法案一经宣布便遭到欧盟以外多国航空界的强烈反对。美国航空业认为，欧盟征收航空碳税具有歧视性。2009年底，美国在英国高等法院起诉了欧盟。
　　此法案一大争议之处在于，欧盟对航空业的碳排放限额是以2004年至2006年全球航空排放量为基础确定的。当年约85%的排放量免费，其余部分由航空公司在欧盟ETS体系中购买。这就意味着，以已经过时的标准来作为交易基数，这样向欧盟交“买路钱”太冤枉。特别是对于欧洲航线“基数低、增长快”的中国航企而言，这样的标准更是被指不合理。欧盟ETS对中国民航影响非常大。据欧盟数据测算，欧盟航空碳税将使中国民航业2012年的成本增加7.9亿元，到2020年时，年成本预计将增加37亿元，2012年至2020年共导致中国民航业成本增加179亿元。
　　航空业碳排放问题的最终解决原则有以下四点：应以生物燃料研制等技术和运行措施为主，市场化措施为辅;坚持协调一致，防止一国或一个区域操控交易，比如中国要和其他的国家联合起来与欧盟进行谈判交涉;应有利于航空运输企业安全、持续发展，不要给企业和旅客增加过重的经济负担;维护“共同但有区别的责任”原则，既要考虑存量，更要照顾到增量，不能单方面限制发展中国家的航空发展。
　　目前ICAO（国际民航组织）已经据此制定了四个可供选择的解决方案，一是强制抵消航空公司碳排放，比如各国航企在各自国家购买资源减排项目并备案;二是带有一定创收机制的强制抵消;三是所有碳排放都可以进行交易;四是根据一定基准，超过或不足的部分可以进行交易。因此，未来争论的关键点是谁将掌握碳排放交易方案主动权，包括碳交易的地点、免费额度标准等，这些都是应该提前准备和研究的。
　三、碳关税对国际贸易的影响
　　碳关税是否能被广为接受，关键是对这项政策的设计不能与现行的成熟的国际贸易法律相冲突，而且尽可能从其中寻求相关规定的法律支 持。边界税调整能否达到预期的政策目标，即保证竞争力免受损失以及防止碳泄漏，还应该对其政策的覆盖范围进行认真设计，以免保护了少数几个产业部门，而损害了其他大多数产业部门的国际竞争力。
　　边界税调整反映了产品适用目的地原则：应当在产品消费国、而不是在生产国对产品征税，产品在生产国被消费的除外。显然，这样的调整是为了确保对产品征收的内部税做到贸易中性。比如，美国的两种环境国内税适用于边界税调整：超级基金化学品征收和消耗臭氧层化学品税。
　　考虑边界税调整时，有必要区分能源产品和终端产品。一般情况下，能源产品适用边境税调整相对简单。只要不存在对外国能源产品的歧视，世界贸易组织原则允许向进口（能源）产品征收同样的税，也允许退回国内出口产品的间接税。然而，当所要进出口的产品并非能源产品本身，而是其生产或分配过程涉及纳税能源产品的交易产品时，情形就变复杂了。
　　第一，以处理过程为基础的边界调整与世界贸易组织原则相冲突。鉴于世界各地所用技术的广泛性和不同国家之间迥然不同的能源资源禀赋与消费类型，在碳税中很难适应统一的税率。
　　第二，此类关税剥夺了发展中国家所享有的生产过程中的比较优势。因为，世界贸易组织原则不允许因流程与生产方法的差异而采取贸易措施。同时，此类关税也违反世贸组织缔约国关于不得把进口税提高到“受约束关税（bound tariff）”水平的承诺。
　　从短期看，碳关税会增加企业的成本，特别是生产资源密集型产品的企业（如表所示），从而对一国的国际贸易产生负面影响;但是，从长期来看，由于所有工业国（《京都议定书》框架内）都要征收碳税，尽早实施碳税政策的国家比单纯依靠法规等强制手段减排的国家具有更强的适应性，有助于企业避免损失，增加竞争力。
　　
　　四、中国的应对策略
　　总之，征收碳税是实现节能减排目标的重要经济政策工具，其优点在于，可以用较低的成本实现同样的减排目标，明确的碳税税率给市场一个稳定的信号，有助于企业提早设定经济上可支付的、严格的排放目标，增强技术创新的动力。
　　随着国际应对气候变化进程的推进和经济全球化的发展，在更广泛的范围内征收统一碳税前景日趋明朗。中国要未雨绸缪，统筹施策，减缓、适应碳税对经济的影响，以灵活的政策机制来实现温室气体减排目标。
　　一要主动控制并减少碳排放量，建立相应的碳排放权交易机制。建立出口企业碳消耗指标系统，逐步建立原油加工、水泥、钢铁等高能耗行业单位能耗限额指标体系，尽快完成节能减排任务。二要根据WTO原则、规定和争端解决机制，保护中国利益。西方发达国家纷纷制定碳关税政策，形势非常严峻，中国须积极坚持在WTO原则和规定范围内，依据WTO规则和争端解决机制，联合发展中国家，共同维护发展中国家相关行业的利益。三要加快产业结构调整，转变经济发展方式。以环保手段“绿化”增长，构建绿色发展体系，把气候政策与发展目标结合起来，从劳动密集型产业、能源消耗型产业向智力密集型产业、低碳产业转变，在发展中寻求减排。四要积极参加国际气候变化谈判， 国际全球贸易意味着一个国家的碳足迹也是世界性的，中国出口产品的消费者应该为这部分碳排放负责。这一点，应成为中国等发展中国家在后京都谈判中与发达国家进行谈判的重要砝码之一，要高度重视，为应对气候谈判提供更有力的支持。五要加强碳关税方面的研究。坚持“共同但有区别的责任”原则，联合其他发展中国家与发达国家共同探讨环境保护方面的立法。碳关税问题内涵丰富且前景广阔，我们要努力寻求科学依据，参与设计规则，从而合理界定责任，履行适当的义务。
　　（作者单位：内蒙古自治区发展和改革委西部开发处）