城乡居民养老保险制度的困境与对策发展

　2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险（简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（简称“城居保”），建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。这虽然是我国“碎片化”养老保险制度实现并轨的重大突破，但新政的推行仍然面临着许多挑战，这事关城乡社会保障制度能否持续、稳定、健康地发展的全局。
　　1 城乡居民养老保险现状
　　据人社部统计年报显示：2013年年末，城乡居民基本养老保险参保人数49750万人（“新农保”、“城居保”参保人数两项合并），比2012年年末增加1381万人。其中实际领取待遇人数13768万人。全年城乡居民基本养老保险基金收入2052亿元，比2012年增长12.2%。其中个人缴费636亿元，比上年增长7.2%。基金支出1348亿元，比2012年增长17.3%。基金累计结存3006亿元。可见“新农保”、“城居保”合并前发展规模、态势就已经凸显，提前10年完成预期，两项制度合并是顺理成章、水到渠成的事。
　　面对“新农保”、“城居保”发展得如此突飞猛进，国家审时度势，加快制度整合与制度创新进程。2014年2月21日，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2014年2月25日人社部、财政部联合发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，于2014年7月1日实施，进一步明确经办规程、相关政策，实现参保人员在不同时段、不同地区、不同制度之间的“多维”跨越。由于制度保障和预期效应，城乡居民参保热情高涨，截至一季度末，城乡居民养老保险参保人数达49669万人，实际待遇领取人数达13903万人，居民养老保险积累基金636.7亿元，居民养老保险基金支出394.1亿元。
　　现行城乡居民社会养老保险制度在实施中存在政策宣传不到位、保障水平偏低、激励性不强、基金保值增值压力大、财政投入偏少、经办能力不足等问题，应加大宣传力度，提高保障标准，完善激励机制设计，扩大基金投资渠道，增加公共财政支撑力度，推进公共服务均等化建设，提升经办能力，以期制度能够顺利推广，并有效实现其预定目标。
　　2 城乡居民养老保险面临的困境
　　2.1 制度的吸引力不足，覆盖范围难以扩大
　　按国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》即国发〔2014〕8号文件精神，2020年前全面建成公平统一规范的城乡居民养老保险制度，而根据2013年中国人口信息数据，城乡16周岁以上人口为112197万人，年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为32218万人（含离退休人员8041万人）；2013年年末全国参加城乡养老保险的总人数为49750万人（其中实际领取待遇人数13768万人）。尚有近3亿人未自愿纳入保障网，面对如此低的覆盖面，在当前低补贴、低保障吸引力不足政策条件下，要想将城乡养老保险制度全面铺开还存在很大的难度。 首先，养老金待遇支付的标准比较低，只能作“零花钱”，不够养老开支花销，这严重影响城乡居民参保的积极性。其次，因宣传力度、广度、深度不够，“两头补贴”又太低，大部分居民缺乏对养老保险的了解，致使很多居民参保意识不强。
　　2.2 投资管理政策不完善，基金保值增值难
　　在资金管理和运营上，仍然以县（市、区）为统筹单位，沿用了老农保低层次的管理运营模式。这主要表现为投资渠道单一、基金管理运营层次低、现行基金管理体制不健全、缺乏统一规范的基金投资管理办法等方面。按规定基金主要存银行和买国债，在银行利率和国债收益率持续走低时，基金难以保值。
　　2.3 经办能力严重不足，历史欠账太大
　　面对如此大量的业务工作，选择商业金融机构代收保费、代发养老金无疑是明智选择；但是，细致入微的基础性业务工作则必须由专业人员按国家标准操作，做到记录一生，服务一生，否则会出大问题。江苏提出服务“四个不出村（社区）”理念，固然是利于百姓的好事，但需财政大量投入，按城市社区标准配置劳动保障协理员从事社会保障公共服务，做到专业化、精准化。
　　2.4 保障水平偏低，逆向选择现象明显
　　一方面，经测算，即使按最高标准缴费参保，城乡居民社会养老金仅仅是企业退休金的 10.8%，更不到公务员退休金的 3.5%；另一方面，年轻人参保积极性不高，他们更加看重眼前利益，即使参保也倾向于选择较低的缴费档次、较低的费率、较短的投保年限进行投保，还有些年轻人持观望态度，想等到 40 岁以后再参加，相反年龄在 60周岁以上的老人参保热情很高，造成逆向选择。
　　2.5 激励机制失灵，未能提高参保率
　　如何将更多符合条件的城乡居民纳入到养老保险体系中来，关键在于对其进行有效的激励，在激励机制设计方面，财政既补入口又补出口。江苏省规定基础养老金标准为每人每月 90元，对于缴费超过 15 年的，每超过一年加发 1%的基础养老金，也就是每月会多得 0.9 元的基础养老金，一年才多得到 10.8 元，很显然激励作用不大。
　　3 完善城乡居民社会养老保险制度的对策
　　3.1 加大宣传力度，提高认知程度
　　推行一项重大民生工程，要强化宣传、解释的力度，使广大城乡居民从家庭养老保障意识，向社会养老保障意识转变。充分运用广播、电视、网络、报刊等各种现代传播工具，进行全方位、立体式宣传，提高城乡居民认识程度，准确把握最新动向；同时，政府应定期对本地城乡居民养老保险参保、领取动态执行情况向居民公示，鼓励广大居民咨询、监督、投诉，以增强群众参保积极性，实现应保尽保。
　　3.2 加大财政投入，提高经办能力和保障水平
　　增加社会保障公共服务供给，健全服务网络，提高管理水平，为参保居民提供方便快捷的服务。面对城乡居民社会养老保险待遇水平偏低的现实，各级政府要切实加大财政投入，加大中央与省级的财政转移支付力度，提高基础养老金待遇和统筹层次，逐步建立养老金待遇与经济发展相适应的正常增长与调整的长效机制，让广大城乡居民共同分享经济社会发展的成果；坚持城乡居民社会养老保险制度与家庭养老补充保障等其他模式相结合，形成以社会养老为核心，家庭养老和其他形式养老保障为补充的 多层次养老模式，以真正解决广大城乡居民老有所养的问题。
　　3.3 不断完善制度建设，加强参保的激励力度
　　建立基础养老金正常调整机制，在地方政府可承受范围内，基础养老金按不同的缴费档次差别给付，与缴费档次呈正相关关系；适当提高超15年缴费期的月加发基础养老金的比例；也可增设高档次缴费标准，满足不同群体不同收入水平人员的参保需求，加大缴费激励，调动城乡居民对较高档次养老保险的投保积极性，激励和引导他们早参保、多缴费多得益。
　　3.4 努力实现基金多渠道保值增值，更好地造福参保居民
　　基金的保值和增值是实现城乡居民社会养老保险制度健康可持续发展的关键环节，当前的主要任务是加强基金管理，建立健全基金风险控制制度和投资管理机制，加强对基金的财务状况收支情况及资金管理情况的监督；在投资管理方面尽快出台相关政策，放松投资管制，为城乡居民社会养老保险基金创造更多的投资渠道，建议效仿全国社保基金委托投资模式，进行市场营运，根据市场信号和基金效益选择进退，确保基金保值增值，减少政府财政负担，实现基金供给的可持续性；探索设立社会保障银行，实现社保基金封闭运营，走上下垂直一体化管理模式。
　　参考文献：
　　国家统计局.中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报.
　　人社部.2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报.2014-05-28.
　　国务院.《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》即国发〔2014〕8号文件.