浅析事业单位内部控制制度的问题和建设策略

　 王萍，安康学院经济与管理系教师，研究方向：财务管理，陕西 安康，725000
　　 F235  A  1007-7723（2012）08-0011-0002
　　一、事业单位内部控制制度建设必要性
　　目前我国事业单位有三类：全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和无拨款事业单位。事业单位的普遍特点是规模小，业务没有企业多，比较单一，财务核算相对简单。事业单位内部控制和企业相比没有像企业一样普遍推广，内部控制不如企业应用广泛，在事业单位内部建立一套行之有效的内部控制制度对管理水平提高有很大的作用。大型企业因规模大、流程多、人员多、工艺多，内部控制制度的实施非常普遍，单独完成一项业务几乎很少。小企业工作分工、分层不太明显，内部控制不很健全，应用有限。总之，内部控制制度的实施给企业带来了很多的好处，比没有实施内部控制制度的企业效率高得多。企业内部控制管理对事业单位同样具有借鉴意义。
　　二、事业单位内部控制存在问题分析
　　现阶段，事业单位内部控制总的效果是比较好的，但还存在着一些问题。事业单位内部控制本身不如企业灵活，会计人员业务素质较弱，很少系统学习会计专业技术。有一部分工作人员没有太多的专业培训，有些对内部控制理解也比较片面，认为会计监督只是“照章办事”，执行起来比较缓慢。很多事业单位的一些专项经费管理制度采用一般财经法规制度，很少用内部控制制度，只对开支范围、标准加以限制，这种方法只能规定财政资金使用的方向，不能解决资金安全问题。大部分人认为事业单位的业务简单，运转单一，没有太多复杂的业务，与业绩考核挂钩得不多，约束力小一些。单位内部重考核，轻内部控制，预算在工作运行中约束力度不够。各单位通过各种方法防范风险，但内部控制力度不够。
　　1. 很多事业单位缺乏内部控制的观念，对内部控制认识不够，长期以来内部控制制度很不健全也未落实，未发挥内部控制应有的效用。有的虽有内部控制但在诸多方面都很不完善，如直接把其他单位的制度拿来，没有与本单位的实际情况相结合，只是一个形式，没有实施。因此，有的财务管理混乱，造成很多浪费，效率不高。内部控制观念是内部控制环境中的一项重要内容，观念的深入是确保内部控制制度得以健全和实施的重要保证。事业单位内部控制观念相对较弱，尤其是主管的内部控制观念不清晰，表现在：很少系统地学习内部控制制度的相关知识，认为有内部预算，内部控制无足轻重，不重要。
　　2. 一些单位的内部控制制度比较健全，但只是形式，没有发挥应有的控制作用，而成为应付上级的形式，成为形式上的公文。
　　3. 内部控制制度在有些单位执行起来难度比较大。有的单位管理者常常使用例外原则，把自己置于制度之外，使内部控制制度实施效能不高；有些工作人员水平有限，能力不强，执行起来能力有限，使内部控制达不到高效，有时造成失控状态；另外，在一些重大事项的决策中有一定的随意性，部门预算的约束力度不够，导致内部控制制度形同虚设。
　　4. 财务工作基础差，管理薄弱。有些单位会计基础工作管理差，审核凭证中，常见事后批准没有签字或忘记签字，事前控制很少。在支出货币资金过程中，有的没有相关的授权手续，重要印章有时由一人保管，不能严格履行内部控制；装订凭证过程中，按时间排列，未从业务类型出发，相互混装，汇总和核对账簿时需要花费相当长的时间，使管理效率降低。账簿中，一般都有分类账，而备查账很少，偏重金额书写，忽视对事情的详细记录。汇总的会计报告，只有会计报表，财务状况的分析很少甚至没有，会计报表附注更少见，只关心部门指标，很少通过分析会计信息来解决管理中出现的各种问题，没有积极地找出问题的所在。
　　有的单位财务管理混乱：一是预算资金项目模糊不具体，缺乏合理性。预算执行凭主观，资金不能合理利用，影响单位的发展。二是收支管理混乱，随意地扩大支出标准，还有一些巧立名目的花样，没有达到专款专用。三是财产管理不细致，对实物资产管理不严，因为没有成本核算要求，产生很多浪费，如低值易耗品不入财产账，而作支出，领用低值易耗品时没有相关手续，平时又无财产清查。购置财产时，有的重复购置，盲目购买，利用率低，造成很多浪费。
　　5. 监督体系没有发挥应有的作用。有的单位存在严重的“一个人说了算”的现象，内部监督控制如同摆设，制约和监督在内部管理不能很好地发挥作用，有的甚至危害单位利益。此外，内部控制制度的执行和有效性，没有具体的标准去评价，内部控制制度形同虚设，监督体系没有发挥很好的作用。
　　三、事业单位内部控制的实施
　　首先遵循不相容职务相分离的原则，其次合理设置有关岗位，再次形成相互制衡的范围。不相容职务主要有：授权批准、业务办理、会计记录、财产保管、稽核检查等。单位可以授权批准，在授权批准的范围内，各级管理人员在各自授权范围内行使职权和承担责任。在程序控制里，抓住各关键控制点，明确各相关岗位的职责、工作内容等。
　　1. 建立高效的组织机构。每个组织责权明确，因事设岗，因岗设人、责任到人。灵活运用各种控制，如计划控制、目标控制、预算控制、定额控制、规章制度控制等。在良好的内部控制环境基础上，保证控制制度的实施，达到合理高效机构的目的。
　　2. 组织层次清晰，建立不同的控制层。单位的内部控制，大概分三个步骤：第一步是事前和事中控制，业务之间相互牵制、制约，主要以预防为主。相关人员在从事业务时，明确权责。对日常业务或接触客户的业务，有关人员复核，尽可能少地让一个人处理整个业务。第二步是事后控制查漏补缺，即在核算中，对各岗位、各业务进行常规性的复核。也可以设立一个具有相应职务会计岗位，任用责任心强的人员，规范化管理。第三步是单位建立独立的审计部门，审计部门定期或不定期对内稽核、离任审计、监督审查会计报表等，加强对会计部门内部控制。以上三个步骤可对单位发生的经济业务和会计部门起到很好的监督，能够及时发现问题，防范和化解经营风险。
　　3. 增强事后控制。事后控制大多分析事情形成的原因，找出存在的问题，并做出相应的评价，对单位内部控制进行恰当的评价，调整不合理的地方， 为管理者提供参考依据。增强事后控制，可帮助企业克服各种困难，实现最终目标。
　　4. 建立内部会计控制。会计主要是事后控制，事前控制很少，有一定的局限性，所以不能只使用会计制度而忽视了内部控制制度。内部会计控制为我们制定内部控制制度提供了总体的框架。事业单位应设出纳、记账两职，两者分开，控制就可达到合理的程度。按日检查收支，调节银行对账单，检查分录和损益表，单位根据自身情况，加强货币资金、采购业务、资产、生产经营、用工的管理，就可建立相应的会计控制。
　　5. 完善事业单位内部控制制度的建议。（1）提高人员整体水平，工作人员具有忠诚、正直的品质和勤奋的工作态度，保证内部控制有效实施。这对会计人员的水平要求更高，不仅要专业技术娴熟，又要会计人员的政策性、法制观念浓厚，并且还要具备职业道德操守。单位应重视工作人员的继续教育，以适应管理的要求。一方面，财或物的内部控制制度，无论怎样完备，也需要人执行，如果管理者不用心做到对人的合理任用，不可能真正调动人的积极性与创造性，管理绩效很难完成。另一方面，行为符合规范，只要人的行为是合规的，就可以减轻投入的人力物力；反之，行为不合规，对不合理部分就要加强控制。所以内部控制中对人的控制是很重要的，对其他内部控制起着基础作用。管理者一方面要学习技术，另一方面要学习管理哲学。所以，真正的内部控制还必须在人的控制上下工夫。（2）可采用劳务外包的方式。事业单位规模小，对有些工作可以采用“外包”的形式，如保安服务可委托给保安公司，这样，事业单位可提高人工的使用效率，减少人工工资开支，缓解正式用工带来的压力和用工风险，顺利地完成工作，达到高效的内部管理。
　　
　　叶陈刚，程新生.公司内部审计机制的比较与选择——基于公司治理视角的分析.审计研究，2006，（6）.
　　徐德.现代内部控制制度设计理念及原则的探讨.财会通讯，2005，（2）.
　　叶陈刚，李相志.审计理论与实务.上海：中信出版社，2005.