农民专业合作社民主管理与外部介入的均衡

自20世纪90年代中后以来，农民专业合作社在中国农村迅速发展起来，截至2011年上半年，全国农民专业合作社实有44.6万个，比上年底增长17.66％，实有入社农户3000万左右，约占全国农户总数的12％。随着农民专业合作社数量和入社农户数量的快速增长，对合作社的各种争议也愈演愈烈，其中有个重要的争议是：由于中国的特殊国情，外部力量对合作社的介入比较普遍，这在一定程度上会影响合作社的民主管理，合作社如何在两者之间寻求平衡？
    一、农民专业合作社：民主管理与外部介入之辩
    民主管理作为合作社的本质规定性之一，一直被国际合作社界所倡导。所谓民主管理，就是说成员们无论是否出资、是否理事监事，都是权力平等的，都是以一人一票为基础的。罗虚代尔原则、1966年原则和1995年原则以及北美的新一代合作社，都对合作社的民主管理有所要求。国内学者对合作社的民主管理问题也是各有所见，孔祥智等(2009)认为，“要在农民专业合作经济组织中实现民主决策、民主管理的原则”；国鲁来(2010)认为：“如果农民专业合作社不能依法建立规范的组织制度，不能实行民主治理，不能有效保护组织成员的民主权利和经济利益，那么也就失去了大力发展农民专业合作社的意义”；黄祖辉等(2009)指出：“在我国农民专业合作社的发展过程中，一方面要充分认识合作社有别于其他组织的本质规定性，但又要看到其正在发生的本质规定性的漂移的不可避免性；另一方面，不必强制性干预这种漂移的发生，合作社成员可以通过合作社章程自主选择是否允许以及在多大程度上允许这种漂移的发生”；黄胜忠等(2008)认为：“在规范发展过程中，对于农民专业合作社存在的‘功利主义’和‘标准规范’双重认定，一方面要有清楚明确的认识，不可顾此失彼；另一方面要尊重成员的选择，合理引导”。
    合作社在市场经济环境下，实现效率、得到经济利益是赖以生存和发展的基本条件。但是，合作社的民主管理有时会导致合作社的决策效率低下，随着合作社的发展壮大，这样的情况会经常出现。此外，与其他市场主体相比，合作社“资本报酬有限”原则导致的资本回报率不充分的情况，“自愿入社、自愿退社”原则导致的合作社经营不稳定的状态，使得原本由社会弱势群体组成的农民专业合作社并不能改变他们的弱势地位。为了更好地体现农民专业合作社的制度优势，充分发挥农民专业合作社天然的益贫性，农民专业合作社的发展需要有一个良好的环境，政策的扶持与引导和其他主体对农民专业合作社的“支持”必不可少，这就使得外部对合作社的介入成为可能。所谓外部介入，就是合作社成员以外的力量对合作社资本、业务、管理等方面的引导、扶持、干预等。介入行为的方式和程度不一样，对合作社运行产生的影响也不一样，引导扶持可理解为弱介入，干预则可看作是强介入，但无论是弱介入还是强介入，都会对合作社的营运与发展产生一定的影响。外部对合作社介入的影响，具有两面性，不少学者从理论与实证的角度对其进行了研究。苑鹏(2009)对农民专业合作社财政专项扶持资金的直接经济效果和社会溢出效应进行了初步分析，认为财政专项资金补贴将合作组织制度本身所具有的作用更好地体现出来。张晓山(2005)认为，在我国当前，政府扶持合作社不失为一种理性选择，但是应该逐渐淡化部门和行政色彩。王曙光(2010)认为，政府扶持引导合作社要适度，并提出了应注意的三点内容和遵循的四大原则。从实践看，我国《农民专业合作社法》颁布实施以来，国家对农民专业合作社的发展确实也出台了一系列扶持政策，包括税收优惠、金融支持、财政扶持、涉农项目支持、农产品流通、人才支持等。
    尽管从理论上讲，农民专业合作社广泛适用于种植、畜牧、渔业、农机、林业等各个农业产业，可以为广大农户提供种苗培育、农资供应、技术指导、产品销售、产品加工、市场信息等各类服务，可以为农民进入市场。增强市场竞争能力，增收农民收入等方面发挥积极作用，但从实践上看，我国农民专业合作社发展仍处在初期阶段，力量不强，即使是在经济发展水平较高的地区，农民专业合作社缺乏人才、缺少资金的情况仍然非常普遍。
    2011年7月至8月。笔者对黑龙江、四川两省的58个省级农民专业合作社示范社进行深度调研时发现，这些“经营规模大、服务能力强、产品质量优、民主管理好”的合作社无一例外地认为资金问题是合作社发展最主要瓶颈之一，迫切的需要政策支持与外部扶持。合作社的示范社尚且如此。其他一般性的合作社就更是如此。但是，外部扶持的获取或多或少会影响到合作社的民主管理程度。从对58个合作社成员调研的结果看，58个合作社中贯彻执行“一人一票”民主管理的只有7个，有且只有1个合作社的成员认为他的举手(即投票)是有效的，可见我国农民专业合作社的民主管理程度确实令人堪忧。可见，一方面，我国农民专业合作社要坚持民主管理的呼声很高，但另一方面，现阶段的我国农民专业合作社又离不开与外部介入有关的各种支持或干预。
    本文以我国烟农专业合作社为例，通过对烟农专业合作社中民主管理与外部介入并存的效应和成因的简要分析，阐明合作社成员的利益发展是农民专业合作社民主管理与外部介入能够并存的基本原因。
    二、烟农专业合作社：民主管理与外部介入相并存的典型
    目前，我国烟农专业合作社尚处于起步阶段，还是个新生事物。但毋庸置疑，烟农专业合作社是农民专业合作社的一种类型，具有农民专业合作社所必备的特征，遵循农民专业合作社所必须遵循的原则，也出现了农民专业合作社所面临的问题——民主管理与外部介入的平衡问题，并且由于烟农专业合作社的特殊性，这一问题显得更加突出，更具代表性，更具有研究的价值。
    (一)烟农专业合作社的内涵
    烟农专业合作社是指在烟田家庭承包经营的基础上，烟叶生产者自愿联合、自主管理、自我服务、统分结合、双层经营的烟农专业合作经济组织(如图1所示)。
    
    图1 烟农专业合作社经营模式
    (二)烟农专业合作社的类型
    按职能来划分，我国目前的烟农专业合作社可分为生产型、服务型和混合型三大类型。生产型烟农专业合作社以土地统一生产经营为主要特征；服务型烟农专业合作社 以提供烟叶生产过程中所需服务为主要特征；混合型烟农专业合作社则兼有二者之特征。由于家庭经营在农业生产中具有鲜明的优势，因而生产型合作社往往因生产过程中的监督难问题而发展空间不大，覆盖范围较小。在某些小范围内，也可能出现一些以烟农间自发的互助换工为基础的生产型合作社，此类合作社虽然规模不大，但却有明显的减工降本效果，尽管这一类型不是主流，但值得支持与肯定。
    
    图2 烟农专业合作社类型分布情况
    可以确认的是，为成员提供自我服务或为非成员提供社会化服务的服务型合作社规模效率明显，具有较大的发展空间，是烟农专业合作社的主流模式。从2010年课题组对云南等7省27个烟农专业合作社调研数据得出：服务型、混合型、生产型烟农专业合作社样本数占样本总数的比重分别为：78％、7％和15％(见图2)，表明服务型合作社是当前我国烟农专业合作社的主流模式。
    (三)烟农专业合作社的制度特征
    由于我国烟草经营体制的独特性，烟农专业合作社是一种比较特殊的农民专业合作社，它的制度安排有农民专业合作社的一般性，也有其特殊性。
    1.烟农专业合作社的组织功能比较单一
    我国《烟草专卖法》明确规定，烟叶由国家专买专卖，其他单位和个人不得从事烟叶的买卖活动；烟叶收购计划由县级以上地方人民政府部门根据国务院相关部门下达的计划下达，其他单位和个人不得变更。烟草部门或者其委托单位应当与烟叶种植者签订烟叶收购合同。烟叶收购价格由国务院物价主管部门会同国务院烟草专卖行政主管部门按照分等定价的原则制定。因此，烟农专业合作社面临的是一个买方垄断的市场，烟农直接与烟草部门签订生产、收购合同，每年一签，价格明确。烟农专业合作社无需像一般大农类农民专业合作社那样，需要对合作社产品进行营销。烟农专业合作社的主流形式——服务型合作社主要承担的就是烟农生产环节的服务职能，组织功能比较单一。
    2.烟农专业合作社的产权安排比较模糊
    一般说来，服务型合作社的产权安排比较简单，但烟农专业合作社则不同，通常拥有烟草部门投资的生产服务设施(譬如烤房、育苗工场、农机具等)，并且这些资产的价值往往很大。这些资产的使用与产权安排，直接涉及资产的管护、合作社利益的分配、成员权益的分享，从目前来看，烟草部门与烟农专业合作社仍没有找到非常理想的投资资产的产权制度，以至于这类资产的产权比较模糊。
    3.烟农专业合作社的治理结构比较复杂
    我国烟农专业合作社是在国家《农民专业合作社法》颁布生效、烟草部门大力推进合作社建设之后发展起来的，因此，烟农专业合作社的创建应该说是有法可依、有法可循的。现实中，大多数烟农专业合作社的组织机构确实也比较规范，基本能够按照法律法规来设置，具有理事会、监事会、成员代表大会(人数较多的合作社)，人员配备也比较齐全，但是，组织机构运转的规范程度却不尽人意。在我们的调研中发现，27个样本合作社中，至少有8个合作社的理、监事会成员中有烟站职工，甚至烟站的正、副站长，还有至少5个合作社的理、监事长是由村干部来担任。外部介入的普遍化使烟农专业合作社在民主管理方面存在着不足。但不难理解，如果没有烟草部门的引导和扶持，我国烟农专业合作社很难在短期内得到很快的发展。目前我国烟农专业合作社的发展处在两难境地：一方面，如果烟草部门不加以大力引导和扶持，烟农专业合作社难以自发形成与发展；另一方面，烟草部门为了加快烟农专业合作社的发展，不得不介入合作社的运营与管理，则对合作社的民主管理与自我发展是一种隐患。
    4.烟农专业合作社的盈余分配比较多元
    烟农专业合作社的盈余分配由于其产权结构比较复杂，较大农类的合作社有所不同。在我们调查的27个样本合作社中，有14个存在按股份数分配的约定，其中以云南、贵州的合作社为典型，他们的股份构成里面包括了土地、现金、机械设备、烟草补贴等形式，而其他几个省份的烟农合作社中，不少合作社没有把劳动力、土地等要素进行作价，而是把这些非现金要素单独进行盈余分配，不过，这两种盈余分配方式在本质上是一致的，即都是依据多元要素进行盈余分配。
    (四)烟农专业合作社民主管理与外部介入的均衡
    基于我国农村经济发展的历史现实、现行烟草产业的体制背景以及烟草部门功能强大、覆盖广泛、干预直接的运营惯性，特别是在现阶段我国合作社企业家供给短缺、烟农缺乏合作社知识和相关资源的情况下，烟草部门的强势介入与影响(特别是在烟农专业合作社发展初期)既是必然，又是必需的。从表1中，我们可以看出，27个样本烟农专业合作社的成立都是在2006年之后，也即是《农民专业合作社法》颁布和烟草部门大力推进发展合作社之后，并且随着烟草部门对合作社认识的深入和推进力度的加大，合作社数量迅速上升。此外，根据云南省的调研资料显示，按股份方式组建和经营的云南省禄丰县洪流烘烤服务社服务烟农成员共374户，涉及基本烟田2100亩。合作社的股金由两部分构成：一是发起人投资入股39股，9个发起人投资24万元现金，按1万元/股折算，折合24股，另以出让烘烤工场所占用土地15亩的方式投入，按1股/亩折算，折合15股；二是烟草行业投入烤房基础建设资金补贴240万元，按1万元/股，折算量化到烤房受益的基本烟田(2100亩)的全体烟农，折合240股，由烟农持股入社。烘烤工场产权归洪流村委会所有，由洪流村委会与合作社签订协议，合作社零租金使用烘烤工场。可见，烟草部门虽然没有像传统的公司领办型合作社中的公司那样直接入股，而是通过其他多种途径对烟农专业合作社进行了扶持，对烟农专业合作社的形成与发展起着重要作用。
    
    在烟草部门介入合作社创建、运行与管理的过程中，烟农专业合作社一定程度上坚持并体现了民主管理，烟草部门也理解尊重烟农专业合作社的相关决策。一般而言，烟草部门为了体现惠农政策，往往严格限定烟农专业合作社提供的各种专业化服务的价格，导致合作社基本上是基于成本价(还相对忽略了烟草部门资助设施的折旧费用)为烟农社员提供服务，无法产生收益。因此，合作社大多通过涉足大农业生产经营获得收益，多种经营的方向和方式都由合作社成员根据合作社规章制度来进行民主管理。基层烟草部门也允许合作社通过自主经营，或通过承包、转租等形式经营育苗大棚、烤房等设施 设备，如从事菌菇、果蔬等生产，并引导、鼓励合作社为非烟类农业提供赢利性的机耕服务等，使得烟农合作社成员能够从中获得收益。这表明，烟草部门的介入是基于成员利益发展至上的原则。
    尽管，只要农业生产中最基本的特点——生产的生物性、地域的分散性以及规模的不均衡性的存在，农民的合作就有其存在的必然性，但这并不意味着烟农的联合就必然会产生理想的农民专业合作社，尤其是烟叶生产需要大量烤房、育苗工场等固定资产的投入，设施的资产专用性强，管理维护费用高，单凭烟农专业合作社的一己之力显然不够。从现实来看，我们不得不承认，烟草部门的强势介入是烟农专业合作社迅速发展的重要原因，是现阶段烟农专业合作社成功运营的前提条件，但我们也应看到，是从长远看，烟农合作社在多种经营中体现的民主管理和科学营运，是烟农合作社可持续发展的重要保障。主要表现在：1)烟农合作社的多种经营由合作社进行民主决策和管理，而民主管理可以调动成员的积极性，学习锻炼生产经营管理的能力，并对合作社产生归属感；2)民主管理下的多种经营使成员获得经济利益，满足合作社既是所有者也是惠顾者的成员受益目标。
    总之，烟农愿意、烟草行业需要是烟农专业合作社存在的原因，外部介入是烟农专业合作社成立的动力，民主管理是烟农专业合作社可持续发展的根本，民主管理与外部介入都必须基于成员利益发展至上的原则，这样才能促成共赢局面。
    三、合作社民主管理与外部介入并存的支点：成员利益至上
    我国《农民专业合作社法》第一章第三条规定了合作社应当遵循的原则：成员以农民为主体；以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；入社自愿、退社自由；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量(额)比例返还。各省市级的农民专业合作社政策法规也明确提出合作社应坚持“民办、民管、民受益”、“服务成员”的基本原则。民主管理原则经过一个多世纪的考验，仍然是合作社不可摈弃的本质规定性，固然有其内在性道理。但是在合作社的实际操作中，不应对其进行简单的教条化理解，应该结合实际情况，尊重农民选择。农民作为市场的参与主体，是理性的，在入社自由、退社自由的原则下，选择加入合作社有其自己的理由，在合作社发展的初期阶段，大多数农民入社的直接动因是获得经济利益。仍以我国现阶段的烟农专业合作社为例，尽管其存在对烟草部门的过度依赖问题，进而合作社的自主性体现的不够充分，但只要广大烟农能从这样的合作社中得到利益，如生产成本的降低、劳动强度的减轻，能在合作社的发展过程中学到技术、增长才干，那么，这种合作社仍不失为一种体现成员利益至上的农民专业合作组织。
    简言之，要以成员利益至上为支点，将有能力的民主管理和有前提的外部介入融为一体，寻求两者的均衡。在我国农民专业合作社快速发展的今天，对合作社的发展质量应该也必须有所要求。要提升合作社的民主管理意识并且培养民主管理的能力。同时应注意，在不少经济欠发达地区，政府的政策扶持体系和落实体系都未健全，因此，在合作社发展的初期阶段，我们不宜完全按照条条框框走，而应以成员利益至上为支点，利用好外部介入的力量，发挥好民主管理的优势，不断创新农民专业合作社的营运模式和管理机制。