集体山林经营方式的路径的创新分析

  20世纪80年代以来，我国农地制度发生了变迁，建立了以农村家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，从而充分调动了农民经营的积极性，取得了举世瞩目的农村改革奇迹。然而，同样的改革思路，在集体山林改革中并未出现令人欣喜的情形。
    2008年中共中央、国务院在《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中提出了用5年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革目标，只对不宜实行家庭承包经营的林地(即“均山”)，可以通过“均股、均利”(即“分股不均山、分利不分林”)等其他方式落实产权。可以看出，该文件主张采用家庭承包经营的方式来明晰产权，而只在实行家庭承包经营困难的情况下才选择“均股、均利”等集体统一经营方式。
    集体林权改革的核心就是明晰产权，而明晰产权就是要选择集体山林的经营方式，换句话说，明晰产权和集体山林经营方式选择是一个问题的两个方面。在集体林权改革中，主要涉及自留山、责任山(即承包到户)、集体统一经营山林(主要包括“均股、均利”和不“均股、均利”两种)等几种经营方式。对于自留山，无论是中央政策还是地方政策都要求保持不变，且一般林农也没有改变的意愿，故此种经营方式没有改变的实际需求。对于责任山，中央政策强力推进，加之《土地承包法》、《物权法》等法律也把林地承包经营权作为一种用益物权加以保护，使用期最长延至70年，在承包期未到情况下，依法不能随意变更承包合同，且经实践调查，大多数林农更希望分林到户，故责任山也没有制度变迁的实际需求。而“均股、均利”的集体山林经营方式，已被实践证明是集体统一经营山林的最好方式，并以在广东、福建一些地区被广泛采用。
    因此，在实践中，明晰产权或者选择集体山林经营方式的焦点问题就在于是否“均山”，即是将集体统一经营的山林承包到户，还是采用“均股、均利”的集体山林经营方式?在此，以广东为例拟对此问题进行探讨。
    一、广东集体林权改革实践
    (一)广东林改试点中的做法
    2007年8月，广东省出台《关于推进集体林权制度改革的意见》，明确在始兴县、博罗县、四会市先行开展试点工作。其中，对于明晰产权的改革，提出在坚持集体山林地所有权不变的前提下，经村民会议过半数以上或村民代表会议三分之二以上成员同意后，可依法将集体山林地使用权和林木所有权通过均股、均利等方式，落实到农户，确立经营主体地位。明晰产权后，要依法进行林权勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符。并针对不同经营方式提出以下改革方案：
    第一，自留山。稳定不变，长期无偿使用，允许继承。
    第二，责任山。保持承包关系稳定不变，承包期为70年。承包期内，山上林木归责任山承包人所有，允许继承。面积和四至界线不清的，要在改革中界定清楚，换发林权证；原来已换发林权证的，保持不变。
    第三，集体统一经营的山林。采取均股、均利等形式落实到农户。可继续实行集体统一经营，将现有林地、林木折股均分给集体经济组织内部成员；可在集体经济组织内采用公示形式通过公开招标、租赁、转让、拍卖等方式依法流转。对拟列入开发利用计划的园地和25度以下的山坡地不均股、均利到农户，继续由村集体经济组织依法实行民主经营管理。
    经政府区划界定为生态公益林和已划入自然保护区、森林公园、风景名胜区的集体山林，以及农民比较满意的集体山林场、联办林场采取均股、均利的经营方式，维持其经营主体不变。珠江三角洲和有条件的地区可通过法定方式将自然保护区和界定为生态公益林的集体山林地逐步收归国有。
    采取均股、均利的经营方式和依法流转的集体山林所得收益70%以上均分给集体经济组织内部成员，其余用于集体公益事业；生态公益林效益补偿按国家和省有关规定执行；集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权取得的收益，其使用按照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》有关规定执行。因涉林收入返利于民后年纯收入低于3万元的村委会，其“两委”干部补贴列入《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于印发〈广东省贫困村“两委”干部补贴方案〉的通知》、《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于继续执行〈广东省贫困村“两委”干部补贴方案〉的通知》规定的补贴范围。
    第四，流转的集体山林。凡已规范流转的集体山林，要保持稳定；不够规范的，要本着尊重历史、依法办事的原则，进一步完善，妥善处理。
    (二)试点工作成效
    广东林改试点工作涉及始兴、博罗、四会等三个市(县)的41个镇，涉及集体山林地35.28万公顷和105.44万农民。经过两年多的试点工作，三个试点市(县)在明晰产权方面主要完成以下工作：第一，不盲目推进“确权到户”，而是严格“尊重民意”，由农民自己决定集体山林的经营方式。第二，依法进行林权勘界、登记，核发或换发了全国统一式样的新林权证，并积极推动对集体统一经营林地“均股”工作。从实践效果来看：改前状况，集体统一经营的林地比例依然很大(见图一，下页)；林权证和股份权益证书发证率全部超过90%，甚至达到100%(见表1，下页)。
    (三)广东林改的特点
    1.因地制宜，因林制宜。从广东省的指导文件可以看出，广东林改采取了一条不搞“一刀切”、“务实”、“温和”的改革路线。广东的林改思路主要是：充分考虑山林的现有状况，以保持原有经营方式不变为基本原则，在区分自留山、责任山、集体统一经营林地、已流转林地等不同状况的基础上，实行“一村一策”、“一组一案”，由农民集体来选择具体的经营方式。
    2.重视农民合法权益的保障。一方面，保障农民的决策权。强调集体山林改实施方案，包括集体山林经营方式选择，必须经村民会议过半数以上或村民代表会议三分之二以上成员同意后才可实施。另一方面，保障农民集体收益的分配权。采取均股、均利的经营方式和依法流转的集体山林所得收益70%以上均分给集体经济组织内部成员，其余用于集体公益事业。以政策的强制力来规范农民个体的最小分红比例以及集体收益的用途。
    3.把登记发证作为明晰产权的根本。 长期以来，我国集体林权领域存在的产权不清、纠纷不断等问题，都与登记发证的基础工作没做好有极大关系。因此，广东在政策中强调要依法进行林权勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符。为保证该工作的顺利开展，始兴、博罗、四会等三个市(县)均大力落实了勘测人员、编制和经费，特别是四会市率先应用集体林权管理信息系统(GIS)，从技术角度来提升登记发证工作效率。
    4.重视集体统一经营山林的“均股”工作。对继续实行集体统一经营，将现有林地、林木折股均分给集体经济组织内部成员，即采取“均股、均利”的形式落实到农户。并且，强调把林权证的发证与股份权益证书的发证相结合，同时推进，以保证集体统一经营山林明晰产权工作的顺利开展。
    5.兼顾社会利益和生态利益。一是考虑山区未来的社会发展用地问题。规定对拟列入开发利用计划的园地和25度以下的山坡地不均股、均利到农户，继续由村集体经济组织依法实行民主经营管理。这样可以便于今后征地的操作。而是重视生态利益的保护。规定经政府区划界定为生态公益林和已划入自然保护区、森林公园、风景名胜区的集体山林，以及农民比较满意的集体山林场、联办林场采取“均股、均利”的经营方式，维持其经营主体不变。三是维护其他已流转林权主体的合法权益。规定凡已规范流转的集体山林，要保持稳定；不够规范的，要本着尊重历史、依法办事的原则，进一步完善，妥善处理。
    二、广东林改新路分析
    (一)林农经营方式决策模型建立
    1.决策基础。为进一步分析和判定影响林农决策的主要因素，这里建立林农经营方式决策模型。如图二(下页)所示，林农在确权决策时，要考虑如下因素。一是基本因素，即本村组林地的数量与质量、当地经济社会发展情况以及家庭或个人(如劳动、收入等)等因素的影响，这些因素对于林农决策起到了基础性作用[1]。二是林农在确权决策时，要考虑的是本村组或社区现有的制度存量，包括构成林权外在制度的国家森林法律、林业行政法规、地方林业规章、林业政策文件和构成内在制度的集体内部章程、伦理以及各种习惯习俗等。其中，以国家为主导来推动的强制性改革和以村民为主体所进行的诱致性变迁是相互作用、相互影响的，影响的程度取决于外在强制制度与内在诱致制度二者变迁力量的较量。
    2.决策条件。林农选择集体山林经营方式的过程，就是一个重新界定产权的过程，但是，产权界定需要付出成本，这种成本就是制度变迁的成本。林农决策时，一是要分析基本因素、外在制度和内在制度等决策影响因素。二是要在分析各种影响因素的基础上，通过判断制度变迁的成本是否过大以及变迁后的制度能否带来超过原有制度的收益来决定是否采用新的制度模式。如果制度变迁成本大且制度变迁后增收不显著，林农选择保持原有经营方式不变；如果制度变迁成本不大且制度变迁后增收显著，林农则选择建立新的经营方式。
    
    
    图二　林农经营方式决策因素
    (二)广东现象原因分析
    从广东林改试点情况来看，集体统一经营山林的经营方式基本保持林改前状况，但基本完成了“均股、均利”的确权方式改革。之所以出现这种结果，这里结合林农经营方式决策模型，分析出以下原因：
    1.内、外在制度因素对林农决策影响小。广东采用了“务实”、“温和”的改革路线，不搞“一刀切”，不强制推动林地承包，由农民集体民主选择经营方式，强调集体山林改实施方案必须经村民会议过半数以上或村民代表会议三分之二以上成员同意后才可实施。
    2.“均股、均利”的集体统一经营方式在林改中得以完善。把林权证的发证与股份权益证书的发证相结合，同时推进，以保证“均股、均利”能够落实。并且规定采取均股、均利的经营方式和依法流转的集体山林所得收益70%以上均分给集体经济组织内部成员，以切实保障林农的分红权。
    3.林地承包制度变迁成本过大。广东三个林改试点市(县)集体统一经营林地面积为17.82万公顷，而林业人口为69.43万人，即人均林地面积仅为0.257公顷，而且这部分林地中还包括生态公益林面积，生态公益林面积已不允许承包到户。20世纪80年代初，广东集体山林区在落实林业“三定”时，曾经按照大包干的模式，集体山林一律按“好、中、差”、“近、中、远”、“幼、中、成”、“杉、松、杂”等不同标准切块搭配，“一拉平”的方法分给农户，形成“西瓜山”、“一主多山，一山多主”的格局，不仅很难“分得公平”，而且产生了大量林权纠纷。
    4.责任山的收益并未高于集体统一经营山林。以四会市贞山街道10个村的调查为例，其中柑榄、姚沙、独岗、大圳4个村全部山林采用集体统一经营方式，坑口、金星、光荣、白龙、龙头、龙粦6个村全部山林承包到户。在2009年，柑榄、姚沙、独岗、大圳4个村的人均林业收入平均为921元；而坑口、金星、光荣、白龙、龙头、龙粦6个村的人均林业收入平均为864元。从上述数据可见，责任山的经营收益并未高于集体统一经营山林，而且还低了6.2%。
    5.林农选择林地承包的意愿不强烈。这主要基于林业收入占林农收入的比例不高且人均林地面积较小。还是以四会市贞山街道10个村为例，林业收入占林农总收入的平均比例仅为13.1%，人均林地面积仅为0.248公顷。(见表2，下页)。
    三、理性选择
    集体山林经营方式的选择，首先要确定选择的标准，进而通过标准的评判来作出理性选择。
    (一)选择标准
    选择集体山林经营方式的主要目的不仅是为了解决集体林权主体不清晰的问题，而且还要解决通过确权实现集体山林资源的优化配置问题，简单地讲，就是要解决公平与效率问题[2]。既要做到确权分配的公平，又要做到在确权后能促使林业经营效率有显著提高，因而公平与效率就成为选择集体山林经营方式的基本标准。
    1.公平标准。公平作为一种利益关系反映在社会的政治、经济、文化等各个层面。经济学意义上的公平主要是指在社会经济活动中，每一个公民都有相对平等的机会支配社会经济资源，有同等的机会参与社会经济事务[3]。它包括三个层次：一是起点公平，或称机会均等，即在经济活动之前，每个成员参与社会 经济活动的机会是均等的，对社会经济资源具有同等的支配权。起点公平主张的是经济活动的机会和规则的平等[4]。二是过程公平，或称规则一致，它强调每个经济主体必须遵循相同的游戏规则参与经济活动，强调平等竞争。过程公平实质上就是规则的公平，即要有一套公平的社会制度规则，使得经济主体在经济活动过程中接受相同的制度规则调整和约束。三是结果公平，或称报酬适量，即所有人的劳动都是平等的，等量劳动换取等量报酬，等量资本换取等量收益。结果公平主张的是财产和收入权利上的平等，结果公平包括收入均等化意义上的公平与生产资料占有意义上的公平。
    2.效率标准。经济学意义上的效率是指有效利用资源的程度，主要是资源的配置状况。因此，资源的有效配置是衡量效率的根本标志。它包括三个方面：一是投入产出效率，指资源投入与生产产出之间的比率，要求产出要大于投入；二是帕累托最优效率，即社会资源的配置至少要使某一个人的福利增加而不会使另一个人的福利减少：三是社会整体效率，即社会生产要提高社会全体成员的生活质量，能促进社会发展的能力提高[5]。选择集体山林经营方式的效率主要体现在“增量、增收、增效”的三个原则上，即要有利于森林资源的总量增长和质量提高，有利于林农的增收，有利于提高林业和林区的经济发展。“增量”原则要求通过明晰权属，合理配置森林资源，提高资源利用效率，实现森林资源数量和质量的提高。“增收”原则主要是指林农充分利用林地等林业生产资料，搞活经营，在长期内实现林业经营水平的大幅提高，从而持久地提高农民的收入水平。“增效”原则是指在林权改革中始终要保证森林的生态、经济和社会效益，通过改革来促进林区社会经济的和谐发展。
    3.公平与效率的关系。公平与效率，从短期看，是既相互对立有相互联系的矛盾统一体，从长期看，二者又是一致的，双方互为因果，互为条件，真正的公平是高效率的基本前提，真正的效率会促使经济发展确立更高水平的制度公平和起点公平。没有效率的公平和没有公平的效率从来就不存在或不可能长久存在。一个和谐稳定的制度体系一定是公平与效率之间达到某种程度的一种制度均衡(谭世明，2009)。
    (二)理论判断：两者都是我国集体林权改革的重要选项
    1.两种经营方式都可以实现公平：产权明晰。选择集体林权经营方式首先要实现公平。公平意味着产权明晰，即农民集体与农民之间的责、权、利的清晰配置。一方面，家庭承包经营方式将集体山林地、林木直接分配到每个家庭，即“确权到户”，无论是林地使用权还是林木所有权都做到了直观、清晰地配置。另一方面，“均股、均利”的集体经营方式尽管没有直观地将集体山林地、林木直接分配到每个成员，但是集体林权作为一个整体也被清晰地配置到每个成员。
    两种经营方式都可以实现产权明晰的公平目标，但两者实现公平的过程均存在着制约因素。第一，家庭承包经营方式要做到“分得公平”。由于山林的差异性和技术手段落后等原因，做到“分得公平”并不容易。第二，“均股、均利”的集体经营方式实现公平的最大障碍是如何监督村集体干部。由于集体山林统一经营，村集体干部往往掌握着较大的经营管理权力，如果内部监督管理机制不健全，就极易出现村集体干部谋私利损害集体利益的情况。
    
    2.两种经营方式都可以实现效率：规模经营。林业产业发展的特点是周期长、风险大、收益慢的特点，要实现集体山林经营的“增量、增收、增效”的效益目标，只有通过规模经营的方式，才能有利于森林资源的总量增长和质量提高，有利于林农的增收，有利于提高林业和林区的经济发展。一方面，集体统一经营由于集体山林并未直接分配给农户，所以当然可以进行规模经营。另一方面，家庭承包经营方式同样可以实现规模经营。实现的途径有两种：一是在人少林多的地方，每户家庭承包经营的山林面积本来已经很大，自然可以规模经营；二是尽管每户家庭承包经营的山林面积较小，但可以通过转让、出租、入股等流转方式实现规模经营。
    (三)实践选择：“均股、均利”的集体山林经营方式更适合广东
    尽管林业改革也采取了不少的尝试，但以农村家庭承包经营为主的改革思路在集体山林发展中并没有出现农地制度变迁那样令人鼓舞的情形。集体山林改革的实践再一次证明，在一个社会或行业被证明是有效的产权制度，在其他社会或行业未必就有效。产权经济学研究表明，产权的运行必须遵循产权制度的内在规律，产权的各项权能要依据效率的原则进行自由的分解和组合，以形成最有利于资源配置和实现效益最佳的权能结构。因此，集体林权制度改革不能硬套农业改革的模式，“均股、均利”的集体山林经营方式更适合广东。原因在于：
    1.“均股、均利”的集体山林经营方式可以实现公平。通过健全农村集体经济组织治理结构，规范内部管理和监督机制，“均股、均利”的集体山林经营方式完全可以像家庭承包经营方式一样实现产权明晰的公平目标。
    2.“均股、均利”的集体山林经营方式更易实现规模经营。广东省人均林地面积较小，以三个林改试点市(县)为例，人均林地面积仅为0.257公顷。因此，通过家庭承包经营方式直接实现规模经营显然不可能，通过转让、出租、入股等流转方式实现规模经营可能性如何呢?据四会市的统计，集体统一经营林地面积为3.74万公顷，流转面积为0.90万公顷，即流转率为24.17%；而责任山面积为1.97万公顷，流转面积为0.13万公顷，即流转率仅为6.68%。由此可见，家庭承包经营方式更难实现规模经营。
    3.家庭承包经营方式实现规模经营的成本远远大于“均股、均利”的经营方式。“均股、均利”的经营方式可以直接实现规模经营，制度变迁成本非常小，而家庭承包经营方式要经历“分”和“联”两次变迁成本，尤其“分”的成本过大。
    4.农民集体统一经营具有资金、技术、信息和抗风险能力强等多重优势。个体农户家庭的林业生产经营组织形式在获取并处理市场信息等方面的能力明显不足，同时又受到资金、技术的限制，生产经营规模小，林业生产周期长，使得农户抗风险的能力不足 ，农户经营林业的收益就会很低。相反，家庭承包经营方式使农户难以实现规模效益，林业家庭经营所固有的经营风险，以及家庭经营与林业规模化经营要求的冲突制约了农户经营林业的积极性，从而降低了林业家庭经营的效率。
    5.“均股、均利”的集体山林经营方式已克服原有集体统一经营的弊端。一些学者认为集体经营容易产生“难以监督”、“缺乏激励”、“产生偷懒行为”等弊端。但这里认为，“均股、均利”的集体山林经营方式已不同于原有改革开放前的集体统一经营，并非所有的成员都要参与经营，完全可以根据实际情况，采取出租、转让、入股等不同经营措施，以实现林地林木的最大效益。