农村土地流转政策的效应分析

  作为一种复杂的社会实践活动，公共政策在执行过程中受执行主体、目标群体、政策质量、制度与政策环境等因素的影响，往往容易出现偏差现象，会影响到政策的有效实施和政策目标的实现。本文从执行主体的街道层官僚视角来对安徽省凤阳县小岗村的土地流转政策进行实证分析，探讨农村土地流转政策有效执行偏差的原因。其目的在于，通过这种实证分析，为消除妨碍农村土地流转政策有效执行的偏差，提高农村土地流转政策执行的质量，进而为从根本上提高政策执行的效率提供理论依据。
    1　研究背景——中国农村土地流转政策的现状
    先从宏观与整体上来看中国农村土地流转政策的现状，因为农村土地流转政策的执行最终体现在土地流转的实际方式上，因此，本文从农村土地流转方式入手来探讨农村土地流转政策执行的偏差问题。目前，调整农村土地承包经营权流转法律关系的法律法规主要是2002年全国人大常委会通过的《农村土地承包法》和2005年实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》以及其他部门规章等。《农村土地承包法》中称的土地流转是指土地承包经营权的流转，第32条规定：“通过家庭方式取得的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”条文中所说的其他方式并不明确。2005年3月1日起施行的农业部《农村土地承包经营权的流转管理办法》第15条对流转方式也仅规定为：“承包方依法取得的农村土地经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的流转方式。”至于其他符合有关法律和国家政策的流转方式是什么，同样没有明确。而转包、出租、互换、转让这4种方式流转土地承包经营权多是分散式的土地流转方式，不易形成土地的集中经营，农户难以把握哪种既有利于土地的规模化经营、又符合国家的有关法律与政策。即便如此，转包、出租、互换、转让这4种方式也存在着内涵界定不清，外延交叉重叠的情况[1]。
    从现有农村土地流转方式研究来看，农村土地流转方式呈现多样化特点，且法律规定的方式与实际方式的实质内涵并不一致。农村土地流转实质上是农村土地经营权的流转，有学者认为目前农村土地经营权流转的形式主要有以下几种：转包、出租、入股、反租承包和拍卖[2]。但也有学者认为“代耕”和“继承”并非严格意义上的流转方式，只有转包、转让、出租、入股、互换和抵押六种方式算是“基本流转方式”[3]。
    按照土地流向，土地流转分为两种形式：一是“农-非”之间的流转，实质为农地征用。1998年以前，农村干部所说的土地流转大多是“农转非”的征用，流转价格就是征地补偿费用。二是“农-农”之间的流转，即农业用地之间的流转。1998年以后，土地流转主要是农业用地之间的流转。此类流转又可分为两种形式：农户与外来资本之间的流转、农户与农户之间的流转。这两种流转形式都不改变农地的用途和性质。
    通过对这些不同类型的流转方式进行比较分析(见表1)，可以清晰地发现《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》明确列出的土地流转方式全部属于农民之间的流转，而且都是“农-农”之间的流转，但在实际运作过程中更多地强调了农民与外部流转及“农-非”之间的流转，这不得不说是对国家政策的误读，或许更多是因为现实的利益使然，比如城镇化、工业化发展取向，但这样很容易威胁到国家全局的粮食安全。
    
    2　典型案例——小岗村土地流转政策的执行
    2.1　小岗村作为案例的可行性与代表性
    小岗村位于安徽省东北部，凤阳县东部，隶属小溪河镇，距凤阳县城40公里，“大包干”前隶属梨园公社，当时只是一个有20户、115人的生产队。1993年，小岗生产队与相邻的大严生产队合并成小岗行政村，共112户、486人，承包耕地1800亩。2008年3月，在全县乡镇行政区划调整中，小岗村与石马、严岗合并，现有23个村民组、849户、3823人，占地15平方公里，可耕土地1.95万亩，承包土地8732亩。2009年中心村人均纯收入7000元(全小岗约为5500元)，居民收入构成中：种植业收入占50%以上，工资性收入约为30%，其他则为转移性收入。
    小岗村作为中国改革第一村，不仅具有政治风向标的作用，而且现在的小岗村发展极为普通，与中国的多数农村没有两样。在一年跨过“温饱线”之后，二十八年没过“富裕坎”。小岗村的产业结构二十年来基本上是单一的农业，几乎没有发展工副业，这就决定了该村至今还停留在传统农业社区，维持着温饱，发展缓慢。小岗村“先行”未能“先富”的深层次原因，不仅是小岗村面临的问题，而且也是全国农村改革发展所面临的共同问题[4]，这也就使得小岗村在中国广大农村尤其是中西部具有广泛代表性，是中国无数农村的缩影。小岗村的机构设置和政权组织架构上比较特殊，它虽说是一个村，但实际行政编制是一个镇，合并了数个村，在按城镇的标准建设，并且城镇化是中国农村未来发展的主要方向，中国农村多数将原地由村庄变为小集镇，小岗村非常具有代表性和普遍意义。
    2.2　小岗村的农村土地流转政策执行情况
    1978年，安徽省凤阳县小岗村以实施“大包干”而拉开了中国农村经济体制改革的序幕，“大包干”以及在此基础上所确立的家庭联产承包责任制成为改革开放以来我国农村土地经营的基本方式。然而进入新世纪以来，特别是2004年在安徽财政厅干部沈浩到小岗村任村党支部书记之后，小岗村出现了较为显著的土地承包经营权流转态势。目前已经流转土地3000亩，约占承包土地的35%。
    小岗村的土地承包经营权流转最早可追溯至2001年之前，但早期的土地承包经营权流转具有发生范围小(亲戚朋友之间)、流转规模小(农户零散流转)、流转期限短(流转双方不确定性较多)、补偿标准少(土地税费较高)等特征。
    2001年，为了开发葡萄，原小溪河镇副镇长、小岗村支书严德友租赁小岗村即原严岗村的160亩耕地，租金为每年每亩500元，租期为10年。2001年江苏张家港长江村从小岗村民手中以500元每亩的价格租来土地，帮扶建成80亩的优质葡萄示范园。这是小岗村向外来资本进行土地流转的最初形式。
    2004年之后，沈浩任职小岗村，他想带领小岗 村民以土地承包经营权流转为切入点，积极实施“三步走”发展战略和“四型村”建设目标，目的是使小岗村进入到改革开放以来的第二个快速发展阶段，小岗村的土地承包经营权流转范围迅速拓宽、规模显著增加、流转期限延长、补偿机制也逐渐完善。小岗村开发地产、旅游、工业等，开始实施三步走的部署：
    第一步是发展小岗的现代农业，土地合并以后，租给上海一家公司办合作化农场，想建起特色农业科技园、优质有机猪标准化连锁养殖小区基地和高效饲用原料实验农场。按照2005年3月成立的“小岗村发展合作社”的协议，2006年1月25日小岗村党支部书记在村民大会上提出了酝酿已久的发展思路：把土地集中起来，以“安徽省凤阳县小岗村发展合作社”为龙头，整合资源搞适度规模经营。村委要求村民将全村1400亩耕地(当时，全村共有2000亩地，耕地面积1800亩，扣除前几年办的葡萄园400亩，其余共1400亩)以土地持股的形式成立合作社。资本金为305万元，由小岗村和滁州市粮食局以及上海大龙畜禽养殖有限公司联合出股，股份分别为10%、5%、85%。2月10日，安徽省委书记郭金龙到小岗村调研，就在研讨会上，大包干带头人之一严宏昌当时很激动，称：“小岗要立足自身基础图发展，不能开倒车。”但2月18日，沈浩召开全村大会，宣讲土地经营方案及征求意见，严宏昌当日缺席，合作社的事情经过调整后获得通过。2月20日，小溪河镇派出4名工作人员进驻小岗村，与小岗村5位村干部分成两组进行量地。2月21日下午和2月22日上午，凤阳县委书记马占文专程来到小岗村，察看量地事宜。与此同时，镇司法所已经参与土地出租合同条款的制订……但一些农民对这个养殖场的事情充满了怀疑，并不十分愿意用土地入股。严宏昌对《小康》记者说：“你看看现在租出去的这百十亩地，不都正荒着吗？要是都租出去，都荒了怎么办？”即使主张合作社的严金昌也说：“租出去后，要想到村头那地荒着，也觉得心里怪不踏实的。”严宏昌告诉《中国新闻周刊》记者，“开发商至今掏不出一分钱的租金。”并对沈浩说：“不可信，不见钱我就叫村民不签合同。”但严宏昌言犹在耳，沈浩已经在规划着下一步发展。他向《中国新闻周刊》记者介绍说，“村里招商引资建设的农贸市场，一期工程50套门面，400个摊位，下半年就可开业，每个摊位每月租金200元，如今已经售完。”严宏昌为此事也曾找过沈浩，反映出让建设农贸市场的15亩土地，至今补偿金都没有到位。但沈浩认为“小岗村之所以没有发展起来，问题的关键就在不团结。”[5](这个农贸市场如今空空如也)经过长达3个月的争执讨论，4月20日下午，小岗村只有23户农民与合作社签订了合同，以每亩1年500元的租金将200亩土地集中起来发展合作经济，统一返租承包。这项合同的期限为20年，合同内容设定、租金5年一调整。5年后，农民可用土地入股分红或选择继续出租。
    第二步是开发旅游业，打旅游牌。2005年6月，由安徽省、滁州市、凤阳县共同投资300万元的“大包干”纪念馆在小岗村落成，作为滁州市青少年爱国主义教育基地，已向社会正式开放。建成了占地30亩，建筑面积2600平方米的“大包干纪念馆”，想通过纪念馆的“红色旅游”带动小岗以后的农业生态游、农家游等旅游业开发。
    第三步是招商引资办工厂。上马的厂有汽车配件厂、镀锡铜线厂、面粉厂。曾经作为全国分田到户典型的小岗村这一变化，分外引人注目，并引来广泛议论，支持与反对的声音都非常强烈，有人惊呼我国农村的合作社时代已经到来[6]；有人称小岗村正在回归集体经济；有人据此认为小岗人走上了农业股份制产业化的道路，是他们的又一“突破”；也有人评价说这是小岗村一种否定之否定螺旋式发展的大胆探索。小岗村的土地流转，曾经一度遭到了村里的部分人的反对，有人认为这是在走回头路[7]。“当年大包干主要带头人之一的主合派严俊昌也担心，眼下大规模的土地流转是在缺少制度安排和不规范的情况下形成的。他认为，在新的起点上，需要尽快完善相应的制度。”[8]
    从小岗村的调查来看，在选择自己最喜欢土地政策变成什么样的问题上，选择传统的土地承包制的占2%，选择永佃制的占17%，选择私有制的占3%，选择适度规模经营的占78%。这说明农民还是希望农地制度改革的[9]。据统计，目前小岗村农户平均的土地流转约定年限为10.68年，年限较长。小岗村农户普遍采用的土地流转方式是出租，占了51.9%，转包、转让、代耕等方式也成为农户的选择[10]。可见问题的关键不是要不要进行土地流转的问题，而是如何有序合理地进行流转的问题，也就是如何正确执行农村土地流转政策的问题。
    根据土地流转之后土地的用途进行分析，调研发现小岗村的土地流转政策的执行与沈浩关于农业、旅游和工业三步走的发展战略相关联，主要有以下几种：
    (1)仍然从事粮食生产。小岗村这种方式以前在农户之间直接进行土地流转时较多见，比如小岗村的老严岗某农户一家6口人，曾将其弟兄四人共40亩地全部集中用来种粮。但是现在这种情况已经非常少见了，即使这一家其中的30亩地后来也流转出来用于其它用途了，比如工业。目前小岗没有出现种粮大户，而安徽省农业委员会的资料显示，2009年底，全省共有100亩以上的种粮大户10379户，经营耕地面积266.59万亩。其中全椒县襄河镇邱塘村全国种粮大户欧春华签订土地流转承包协议8320亩。
    (2)经济作物种植。比如葡萄园，流转面积达到600亩。另外广州的从玉菜业集团，流转1500亩，投入1.5亿元，目前正在进行土地的整理。
    (3)用于工业和深加工等。比如GLG集团计划在3-5年内投资5亿元人民币，在小岗村建设农产品深加工高科产业园，该园区建设用地2000亩，投资建设项目有甜菊糖生产加工、有机葡萄酒生产加工等，目前已首期投入启动资金1亿元人民币，先行开发500亩园区，用于发展甜菊糖生产加工。此外，2007年小岗面业投资6000万，现日产500吨；正在进行的天津保迪公司养猪屠宰业投资，采用企业加农户的模式，延伸产业链，建设宝迪十万头原种猪生态园；深圳普朗特公司投资3～6亿，将发展4000余亩的生态园，融旅游、生态、观光、生产等为一体，注册 小岗普朗特生态农庄。
    (4)发展集体公益事业。通过一次性买断集中流转收回到村集体的土地发展小岗村公益事业，比如：建设法制广场，土地流转费用为4000元一亩。
    虽然目前安徽的土地流转后的用途普遍有从种粮为主转向发展高效养殖业或者工业的趋势，风阳县农委称“流转之后的土地很少种植粮食”，但是，小岗村更为突出，流转后的土地用于种粮的很少，大部分用于养殖业、深加工等，尤其发展工业，这与其将工业作为发展落脚点的战略思考是一致的。其未来发展方向是工业和城镇，今后的发展将以经济区为核心进行辐射，建设4平方公里的生态旅游观光区和5平方公里的工业园区。一些公司征用部分农户的农业用地，用于生产工业原料。同时利用集体建设用地兴建厂房等，但这样的土地流转方式所带来的经济效益以及稳定性是否具有长期性值得深思[10]。
    通过以上分析，可以看到小岗村的土地流转在实际运作过程中更多地强调了农民与外部流转及“农-非”之间的流转，从而与《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》明确列出的土地流转方式全部属于农民之间的流转，而且都是“农-农”之间的流转之政策规定出现很大的偏差。其原因何在？
    3　原因探讨——小岗村土地流转政策执行偏差的分析
    本文认为，国内多数用来解释城镇的街道层官僚理论可以用来分析小岗村这类新形成的新型小集镇的土地流转政策执行偏差的原因。
    3.1　街道层官僚理论
    所谓街道层官僚(Street Level Bureaucrat)，实际上就是基层官员，是指那些在其工作进程中直接与公民互动的公共服务人员，以及对任务执行具有实质性判断力的公职人员[11]。目前国内文献多数翻译为街头官僚，考虑到引用原文的完整性，本文两者会同时使用。
    研究内容上，西方街头官僚理论的核心是官僚执行理论和自由裁量权问题，两者归根结底是一个责任控制的问题。街头官僚理论主要关注街头官僚所拥有的自由裁量权，以及在此基础上所具备的政策制定能力[12]。按照街道层官僚理论所称，政策是分等级的，影响范围最广、程度最深的政策由顶层官员制定，更具体的政策则由其下的各级官员制定。毫无疑问，底层政策受到法律和法规的严重制约。不过，就连最基层的官员，也拥有自由裁量权，也在制定政策。最基层的官员他们个人决策的集合+量行为，将决定公民从政府计划中受益还是接受制裁，或者说人们是否有权获取政府所提供的权益[13]。
    3.2　街道层官僚的政策执行偏差
    政策执行的有效与否事关政策的成败，作为一种复杂的社会实践活动，公共政策执行过程中不可避免地会受到政策质量、政策资源、执行主体、目标群体、制度与环境等因素的影响[14]。政策执行偏差主要是指政策制定以后，在执行过程中由于政策制定时所具备的条件和形势已经发生变化，或由于行政执行人员的知识素养、执行能力和理解水平以及执行体系的不健全，造成政策执行与政策目标之间出现差距，使原定目标没有实现。
    国内有关街道层官僚的政策执行偏差的研究，笔者只见李旭琴分析了绩效目标异化下街头官僚的政策执行偏差问题，认为街头官僚作为公共政策执行的直接主体，其特殊的角色、地位和工作环境导致其绩效目标异化，在政府层级上下信息不对称的体制中，他们会以某种看似合法的形式将私人动机融入政策的具体执行中，使得他们表现出某些典型的行动逻辑，这是剖析街头官僚在公共利益权威性分配过程中出现的执行偏差的关键[15]。
    韩志明的研究表明，根据街头官僚工作界面的空间性质，街头官僚的行动空间可以分为三种主要类型，即窗口空间、街头空间和社区空间。社区空间是公民自己的领地，是一种公民相对固定而街头官僚处于流动中的社会空间。这里的社区仍然是一个空间的隐喻，泛指属于公民自治或公民自主的社会空间。具体说来，它不仅是指城市居民的社区(包括人口结构复杂的贫民区或郊区等)，也可以是指农村居民的村庄等地理区域[16]。社区空间对于理解小岗村的街道层官僚概念适用性很有帮助。同时，小岗村又具有普通村庄不具有的浓厚的政治色彩，小岗村由省、市、县各级下派的干部任村党委书记，比如省财政厅干部沈浩任前任第一书记，凤阳县小溪河镇副镇长于谦任书记，加上省里下派的任副书记的大学生村官或创业大学生，如苗娟等一起组成村党委。这些人都是公务员或准公务员，而且都是直接与农民互动，并且对任务执行具有实质性判断力的公职人员，因此用街道层官僚概念来分析是适合的。
    按照布热津斯基的说法，“政策制定者被淹没在事件和信息之中……大量的决策由官僚机构在政策执行阶段做出，且常常受到官僚机构的扭曲。”农村土地流转政策当然也不例外，会因街道层官僚及其机构的利益偏好而出现执行偏差。
    3.3　街道层官僚视角下的小岗村土地流转政策执行偏差原因分析
    迈克尔·利普斯基指出，街道层官僚传递利益与制裁的方式，构成并限定着人们的生活与机会，提供并调节着人们赖以行动的社会(和政治)背景。作为公共利益的供给者和公共秩序的维护者，街道层官僚往往成为政治争论的焦点。有关公共服务范围的政策争议涉及他们的地位和权力，作为一种重要的独立力量，街道层官僚影响相关决议的形成[13]。街道层官僚对人们的日常生活具有相当重要的影响。这种影响可能以多种方式存在[13]，从而导致政策执行偏差：
    (1)他们迫使农民适应对政府服务的期待，适应在政治共同体中的个人处境。
    由于街头官僚垄断了公共服务的供给，拥有分配资源并实施奖惩的合法权力，那么，街头官僚实际上也掌握着空间的支配与控制权，主导着互动的过程和节奏。而公民则作为受惠者或服从者，为交换街头官僚的“合法伤害权力”，而显得较为谦卑和恭顺，显然是一种有利的策略[16]。
    农村土地流转的原则之一是自愿，就是指必须是农民自愿进行土地流转。小岗村在税费改革之前出现的土地流转都是自愿形成的，但是现在都是经由村党委作为中介推行的，虽然最终都是“自愿”形成的，不过其间有很多是比较强制性的，于是也造成一些困难和矛盾，比如沈浩任第一书记时就曾因此被打，也有农民上访等。2009年底，有报道称：“始自今年年初的卖地招商的决策，再次把小岗村推上舆论的风口浪尖。一万多元一亩卖掉和 500元一亩出租，都让村民陷入了日后如何生活的焦虑中。31年前，18位年轻的热血农民冒着杀头坐牢的风险，要求分地到户，实行大包干；31年后，18个大包干代表只剩下12个，都已六七十岁，为保护自己的土地，他们中的9个人再次在自己的名字上，摁上了鲜红的手印。”[17]又如，占地1300亩的美国GLG甜叶橘小岗基地项目令政府的官员们为之振奋，可是小岗村的村民却并不买账。三番五次的折腾已经让小岗人对这些嫁接过来的“异物”不以为然，抱着被子睡到田里去，阻止修建GLG大道就是很好的证明[18]。由于认为土地流转年限长、收益不明显，一些农户不愿意转出自家土地。
    不过干部们通过人格魅力的影响和实际工作，最终完成了土地流转，大多数农民也自觉认同并适应了土地流转。安徽省委政研室调研处的调研发现，“以前主要是互换和代耕方式，现在无偿转让、地块互换的流转行为大为减少，转包成为农村土地流转的主要形式之一，占34.4%。流转行为从农民自发流转转向基层政府和组织引导推动流转。”
    (2)他们决定农民对政府利益和制裁的适用。
    街道层官僚控制和管理着许多公共资金，他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。一言蔽之，街道层官僚直接决定着对于公民的惩罚(如警察的决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决策)，他们在现代社会中占有非常重要的地位[13]。农村土地流转按照流转主体之间的结合方式(是否有中介)可以分为两类，即没有中介的流转方式和有中介的流转方式。
    没有中介的流转方式是指农户之间直接进行土地流转，不需其它中介的流转方式。比如兄弟几人中有一人在家务农其他人都外出打工了，那么其余兄弟的土地全给这位在家务农的农民耕种，可能收取流转费用，也可能不收，视流转双方实际约定而论。或者两农户之间因为土地分散或种植品种需要相对集中种植等原因进行地块互换。
    有中介的流转方式是指流入方的公司与流出方的农民并不直接打交道(签订合同、发放流转费用等)，而是需要一个中介，在小岗村是以村委作为中介进行流转的。其流转的流程是：村委与流入方的公司或企业确定土地流转的大致规模后，再与涉及流转土地的农民谈，最后在征得所有农民同意之后由村委与公司签订合同，流转费用也由村委向公司收取后再向农民发放。另外一种情况是土地流转交易过程经过第三方，在小岗村是通过农村土地流转交易中心代理点进行的。原则上要求所有土地流转都要经过交易中心代理点，代理点对所有受理的流转申请，按照“申请受理、信息发布、外业调查、承包地评估、组织洽谈、签订合同、审核发证、材料整理归档”的程序进行办理。
    小岗村书记指出小岗村主要是以村集体形式作为中介进行土地流转的，“小岗村开始土地流转规模不大，现在流转3000亩，90%以村集体形式流转，10%是以农户为主体自己流转。”
    但这种选择的效果与利益分享是由街道层官僚所决定的。比如在外资内资大规模进驻之前就曾有上海大龙公司来投过资，说是养猪。几年过去了，猪也没养成，赔得一塌糊涂。可是诡异的是，养猪场占用土地的补偿协议上明确写着付给村民每亩每年500元补偿款的竟然是小岗村村委会，而且平整土地的费用均由村委会承担。面对村民的质疑，村里的答复是“上海人不给钱，我们愿意替他们付，至于让谁干那是我们的权力。”蘑菇大棚、养猪场等招商项目均无疾而终，不但挣不到钱反而闲置了大量的土地。村民对招商引资的好感也渐趋灭失。据小严岗村村民说，这次卖地小严岗村首当其冲准备征他们的土地。在县城、镇里工作的干部只要是和小严岗村村民关系好的都要回去做工作，做不成就下岗。甚至牵连上学生回家做家长的工作，否则不让上学。之所以会先从小严岗村开始就是因为所有的大包干代表都在原来的小岗村，阻力相对轻些[18]。“补偿合理、找好出路、参加分红等补救措施都没有，就是逼着我们签字卖地，你说将来我们怎么办？”可见村委决定了小岗村农民在土地流转政策中对政府利益和制裁的适用。
    (3)他们负责对农民从政府项目中接受处理(或服务)的情况实施。
    正如上面所说，小岗村在土地流转政策执行过程中是由村委全权处理土地流转事务的，虽然小岗村委这种主动承担其无限责任的做法值得商榷，但是确实是其政策执行的主要方式。从某种程度上讲，在公民与国家的宪法关系中的许多方面，街道层官僚无形中处于一种居间调节者的地位。简而言之，他们掌控着公民权利与义务的尺度[13]。由此可见，街道层官僚所作的决定，通常具有分配和再分配的属性。街道层官僚在这些公民权利的实现中扮演了关键性的角色。他们或通过自己的服务向公众直接提供某种利益，或在公民与这些新的但并不可靠的财产权之间担当着仲裁人的角色。越是对于穷人，街道层官僚的影响越大[13]。
    不过，需要提醒的是，尽管街道层官僚在政策执行过程中发挥很大作用，但也不能否定普通民众参与和讨价还价的能力，仍以小岗村的土地流转政策执行为例，在村民与村委多次协商与讨价还价甚至抗争之后，形成了不同的议价方式：
    一是土地流转费固定。比如2001年，葡萄园主严德友租赁小岗村即原严岗村的160亩耕地，租金为每年每亩500元，租期为10年。另外一种情况是土地一次性买断，比如小岗村建设法制广场流转的土地是4000元一亩。普朗特在小岗村的老严岗村流转200亩，30年一次性买断，26900元每亩，按省里统一价格要求。早期多是这种方式，但农民的观点是“卖出去了土地，不再属于自己了”。
    二是实物作价现金支付。开始是500元一亩，3-5年一调整。现在开始学习外地以主产农作物产量作为基础进行征地，小岗按照当地的产量计算每亩1400斤小麦或水稻的50%作为流转费用，即700斤小麦或水稻按当年的粮食保护价计算。比如说小岗村向广东从玉公司流转的土地就是这种方式，假如2005年的水稻价格为0.80元，那么每亩地每年的流转费用为560元，而如果2010年水稻价格为1.00元，那么每亩地的流转每年费用为700元。这种方式比较符合实际情况，也较能更好地保护农民的利益，因为粮食价格有上涨的趋势，农民就不会觉得因粮价上涨而带来的相对收益减少。它成为目前小岗村土地流转的主要形式。
    对于这些不同土地流转方式，流出方有的农民担心后果不确定，最大的问题是，90% 担心男的60岁、女的55岁以后土地没了，每亩500元不够，因为没有了工资收入，难以养老。还有就是土地流转时量地容易，以后如果土地收回则分地难。对此小岗村在村民的主动参与和讨价还价之后的解决办法是只能按实际比例分配。比如现有100亩地，后来收回时如果实际只有90亩，就按0.9亩计算。量地时如果出现差别，由村理事会(农民自任)、村民共同再量。
    4　结语
    目前学界对土地流转的意见争议很大，主要有两种[19]：一种主张要充分尊重当前的土地制度，继续保持其稳定性，反对土地私有化，逐步在实践中尊重农民摸索的改革[20]；另一种强调农地流转的企业化、市场化，作为家庭联产承包制之后我国农村改革的“第二次飞跃”，农业企业化是一场自下而上的、内生的制度变迁[21]。不过两者都强调中央及地方政府应以保护和增进广大农民的利益为其基本出发点。
    本文通过以上分析发现，农村土地流转政策执行时实际存在各种不同土地流转方式，许多已经出现了明显的政策执行偏差，在实际运作过程中更多地强调了农民与外部流转及“农-非”之间的流转，这样很容易威胁到国家全局的粮食安全，与中央“守住18亿亩红线”的政策目标相差很大。在政策执行过程中的各级政策执行者都可能会扭曲政策，而直接与公民互动打交道的街道层官僚在执行政策过程中影响非常大，是政策执行偏差的很大的影响因素。小岗村的街道层官僚的这种影响以多种方式存在，从而导致政策执行偏差。
    当然，由于小岗村具有政治风向标的作用，所以小岗村又具有普通村庄不具有的浓厚的政治色彩，小岗村的社会经济活动一直受到凤阳县、安徽省的更高层面的关注和影响，比如小岗村由省、市、县各级下派的干部任村党委书记，上面也有各种让其做出改革模板的期待，这会影响到街道层官僚理论解释的说服力。不过对于土地流转的政策执行上，小岗村的街道层官僚们发挥非常大的自由裁量权，比如安徽省农业委员会认为“种粮大户对促进(安徽)全省粮食生产发挥了重要作用，为安徽省生产注入了新的生机和活力。”但上文资料显示，目前小岗没有出现种粮大户，全省其它地方出现大量种粮大户，保持土地的种植属性，比如相邻的枞阳县陈瑶湖镇就有经营土地面积100亩以上的种粮大户120户。
    对于如何纠正农村土地流转政策执行的偏差，则不属本文探讨的范围，在此不予评论。从目前已有研究来看，多数是建议从制度入手，比如建议进行制度创新[22]；建议健全信息沟通传播机制[14]；加强行政责任追究制度建设等[23]；提倡科学合理地配置公共政策执行权力、完善政策执行的监控制度、健全以公民参与制度为基础的信息反馈系统、重视对非正式制度的建设等[24]；或者从官僚控制入手，比如认为矫正街头官僚政策执行偏差的主体路径包括三个方面：政策执行机构的内部改革，政策执行直接主体的自我优化，政策执行间接主体(目标团体)的问责监督[15]；对街头官僚的责任控制，必须从管理的、法律的、政治的和道德的四个方面入手，并运用相应的控制工具[16]。
    此外，本论文仍然存在运用街道层官僚理论分析问题时难以厘清高层官僚的影响与作用，以及对于小岗村的土地流转做法是否是政策执行中的创新、如何界定其偏差的实质内涵等问题，还存在不足。后续研究将重点分析小岗村土地流转的政策执行上哪些层面发挥了哪些影响与作用，小岗村土地流转方式与政策执行上小岗村的选择是不是符合我国城市化、工业化的发展方向，以及对这种方式的发展进行效益评估。
    致谢：感谢复旦大学竺乾威、朱春奎教授对本论文的指导，感谢课题组成员的讨论意见和帮助！