试论中外农业补贴制度

摘　要：农业补贴是中国经济发展的一个重要问题，为了提高粮食产量，增加农民收入，中央政府实行农业税制改革，取消农业税，对农业生产实行补贴政策，本文通过论述发达国家（地区）和我国农业补贴政策的实践和经验，二者对比，指出发达国家（地区）农业补贴政策对我国农业政策发展有一定的借鉴意义，并提出完善我国农业补贴政策的建议。

关键词：农业补贴 绿箱政策 建议

　　农业补贴是政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付，是支持保护本国农业生产的最主要、最常用的政策工具。在世贸组织（WTO）的农业多边协议条件下，农业补贴有广义和狭义两层含义：所谓广义补贴，指政府对农业部门的所有投资或支持，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资，这些方面的投资不会对产出结构和农产品市场发生直接的扭曲性作用，被称为"绿箱"政策。 "绿箱"政策措施主要有：一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；粮食安全储备补贴；粮食援助补贴；与生产不挂钩的收入补贴；收入保险计划；自然灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业资源储备补贴；农业结构调整投资补贴；农业环境保护补贴；地区援助补贴。所谓狭义补贴，指政府对某些农产品提供的价格、出口或其他形式补贴。这些补贴政策通常会对产出结构和农产品市场造成直接的扭曲性影响，这类补贴又称为保护性补贴。被称为"黄箱"政策。主要有政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等。同时WTO《农业协定》中的"黄箱"政策规定给予发展中国家特殊差别待遇，对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的有关支持和补贴措施可免予削减承诺，简称"发展箱"。主要有：农业投资补贴；农业投入要素补贴；为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。
　　一、发达国家（地区）的农业补贴的实践与经验
　　世界发达国家（地区）都对农业实行补贴。从美国、欧盟、日本、韩国等发达国家多年来的农业补贴政策实践与经验来看，具体的农业补贴政策主要表现在以下几个方面：
　　第一，有着清晰的政策目标。发达国家（地区）在实行农业补贴政策的过程中，为了防止政策目标泛化，一般都根据具体的政策目标采取相应的措施，所以要求各种补贴支持措施目标清晰、指向明确、分工合理，这样就避免了各类补贴措施出现整合一体、边际效应下降等问题。如欧盟农业补贴政策目标主要针对解决共同体市场农产品短缺、保障粮食生产安全等问题，因此采取了"目标价格""门槛价格"和"干预价格"等价格干预机制的政策。
　　第二，始终坚持价格支持措施。各国农业基础和农业资源条件差异很大，政策目标也不一致，但价格支持始终是发达国家农业补贴政策的基础性措施。其中，最低保护价是各国使用比较普遍的价格支持措施。如美国采取与信贷支持相结合的最低保护价制度， 一直以来对操作方式进行了多次调整，但价格支持仍然是其农业补贴政策的基石。发达国家的经验表明，价格支持政策指向明确，操作相对简单，作用直接，见效较快。但其不足之处在于扭曲了市场信号，长期实施，将导致农产品过剩，政府财政负担变重。
　　第三、 从价格支持向收入补贴过渡。 为减少农产品过剩、缓解财政支出压力、适应WTO 规则，发达国家逐步调减价格支持，向收入直接补贴转变。如日本实行的稻米管理价格制度，保证水稻生产稳定，对种植水稻的农户实行差价补贴政策。
　　第四、农业补贴政策的改革以调整补贴结构为主 。迫于WTO的压力和国内（地区）政治、社会等因素的影响，发达国家（地区）农业补贴近年来把受WTO 约束的"黄箱政策"转移到WTO 允许的"绿箱政策"，但并没有对农业补贴进行实质性削减。如欧盟采取"强制性调整机制"削减农业补贴，但节约出来的资金只能继续用于支持农业发展。
　　第五、 注重政策措施的衔接配套。如日本、韩国多年来之所以能够保持国内稻米高价， 关键在于采取价格支持的同时，也采取了严格的进口保护措施。
　　二、我国农业补贴的现状分析
　　我国的农业补贴政策开始于20 世纪50 年代末的"机耕定额亏损补贴"， 之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面，并在改革开放的时侯得以形成发展。自2004年全国实行粮食直接补贴，取消农业税开始，以后每年我国加大对农业的投入，逐步建立了符合WTO规则的现代农业补贴体系。从总体得情况来看，主要表现为：
　　第一，国家财政支农逐年增加，但总量水平不高。改革开放以来，随着国家财力的增强，我国农业财政投入也不断增加。在连续的五个五年计划期间，国家财政用于农业支出的逐步增大，增长率前一期都超过基期的50%。综合来看在五个五年计划期间的二十五中，财政农业支出的年均增长速度都保持在10%左右。（见表1）
　　表1  财政支农
时间
财政农业支出（亿元）
增长率
六五期间
658.48

七五期间
1167.77
77.3%
八五期间
2271.95
94.6%
九五期间
4938.88
117.4%
十五期间
9578.88
93.9%
从历来财政支出来说，我国财政用于农业的支出主要有以下：农林水利和气象支出、农业综合开发支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费。其中比重最大的是支农支出，也就是农林水利和气象支出、农业综合开发支出的费用，约占财政农业支出的60%以上。2011年中央财政安排用于"三农"的支出总额是9884.5亿元，比上年增长15.2％，占全国财政支出的11.1%，是继2006年之后的又一财政支农新高。但仍然没有达到《中华人民共和国农业法》规定的"国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度"的要求。如果按WTO协议计算条件，把支持贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，截止到2009年，各年农业补贴总量仅占当年农业总产值的9%以内。
　　第二，"绿箱政策"尚未能完全使用。我国政府用于农业的支出主要属于"绿箱政策"支持。依据我国有关统计数据和《中国农业补贴政策效果与体系研究》的相关研究成果，我国农业的"绿箱政策"支持水平由年均1514亿元增加到年均2400亿元，呈增长趋势。加入WTO后，我国在"绿箱政策"方面做出相应调整，一是推进农村税费改革。取消乡统筹费、农村义务教育集资等行政收费，取消屠宰税， 取消农业税率和农业特种税率等，实质上属于"不挂钩的收入支持"政策。中央和地方分别从财政安排转移支付，大大减轻了农民负担；二是实行粮食直接补贴。实质上也属于上述支持政策；三是试办农业保险。根据财政部颁布的《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》，试行了农业保险的发展；四是加大退耕还林力度。对退耕农户补助现金。我国绿箱政策主要表现在：政府一般服务、粮食安全储备补贴、国内粮食援助、自然灾害援助、环境支持下的支付、地区援助、与生产不挂钩的收入补贴、收入保险计划等方面。至此，11项"绿箱政策"，我国已使用8项，但仍有3项未使用。
　　第三、" 黄箱政策"还有利用空间。我国的"黄箱政策"支持主要有：产品价格支持、投入补贴支持、与生产挂钩的非免除的直接支付。加入WTO以后，我国对"黄箱政策"支持进行了调整，一是出台最低收购价制度。中央财政补贴规定了最低收购补贴资金。二是推行良种补贴。如对高油大豆优良种推广补贴。随后又扩大起良种补贴范围，有大豆、小麦、玉米和水稻等品种，补贴金额逐渐增加；三是农机具购置补贴。因此，总得来说，我国"黄箱政策"支持开始从主要补贴流通环节向直接补贴转变。但目前中国"黄箱政策"总体水平不高，还有在利用的空间，特别是微量允许标准内的"黄箱政策"支持利用不充分，我国还有进一步利用的余地。
　　第四，" 发展箱政策"补贴未能利用。目前，我国还没有实施与限产计划相关而免于削减的"发展箱政策"支持措施。过去由于国家财力有限，资金不足等原因长时间没有顾及"发展箱政策"。现在随着国家财力状况的不断改善，在农业生产面临着进口产品冲击的背景下，充分利用"发展箱政策"，会有利于农业的进一步发展。
　　三，我国农业补贴政策发展的建议
　　虽然我国在农业补贴政策有一定的实践和经验，与发达国家（地区）相比，我们应进一步完善农业补贴政策。
　　(一)、建立完善的适应WTO农业规则农业补贴制度。
　　一方面是应该加紧完善政策法规，把政策目标和经济措施法律化，形成保护农业的法律体系。同时对相关农业补贴政策的细则要有明确的指导性规定，对农业补贴政策措施加以引导。另一方面是针对世贸组织关于农业实行更自由化和市场化的政策要求，政府既要减少国内支持政策对生产和贸易的扭曲影响，又要保证农民利益不受损失，所以必须探索创新我国的土地产权制度，使之适应农业发展的要求。
　　(二)、建立农业补贴综合管理体制，重点突出，加大补贴力度。
　　我国应进一步强化农业部的职能，整合财政补贴资金，集中办大事，以此来解决目前我国农业补贴多头管理所产生的问题。与发达国家（地区）在补贴对象、补贴方式、补贴数额上都投入了大量的国家财政相比，我国在目前的财政资金条件下，应加大对重点领域的补贴力度，继续对农产品良种推广给予直接补贴，增加退耕还林、草原治理等生态环境保护补贴。
　　(三)、应对WTO农业规则，积极调整我国的农业补贴政策
　　首先，针对"绿箱"政策保护与财政补贴。政府的"绿箱政策"首先应从补贴生产、流通环节转变为支持农业的公共服务、农业基础设施建设；其次是对农业生产者补助，包括提高农民收入、农业灾害救济及生产结构调整等方面；再次，针对"黄箱"政策保护与农产品价格支持。政府的"黄箱"政策应采取进口加价或提高国内批发价的方式，使得国内农产品销售价大大高于进口价，而达到保护本国农民利益和农业生产的目的；最后，试用"发展箱"政策。对产量受冲击严重冲击的畜牧业农产品主产区的牧民，按年平均产量的40%给予资金补贴；对缺乏再生产周转资金种植业农业产品的纯农户，按耕地面积的40%给予收入补贴。

.科技导刊，2011年5月