对基层审计机关适用简易审计程序的思考

摘　要：

关键词：
　　审计程序是依法审计的基本保证。为保证审计工作顺利进行，审计法规、审计准则对审计计划、审前准备、审计实施、审计终结等每个环节均作出了非常详细的规定，实施一个审计项目，基本上要走10多个程序，有近40多种不同类型的审计文书。通过近几年来的审计工作实践，审计人员特别是基层审计人员几乎都有同样的感慨：审计程序特别是审计文书太繁杂了。严谨细致的审计程序和审计文书对于提升审计质量、防范审计风险确实起到了很好的控制作用,但对于中小型审计项目缺乏必要性，同时也产生了一些负面效应：一是增加了审计人员的负担及心里压力，审计人员往往为了应付繁杂的程序及文书不能轻松从审而忽视了一些实质性问题的查处，从而降低了审计质量；二是为了审计项目评选获优，许多文书于整理审计档案时一次性进行“加工”及“包装”，因此也滋生了审计风险。看来现行这套看似十分严谨、科学的审计程序，是否真正适用基层审计机关的工作要求，值得思考。
　　现行审计程序与基层审计并不适应，主要表现在：
一、浪费审计资源，增加不必要的审计成本。适用现行审计程序，对基层而言，不仅增加不必要的资金成本，而且更增加了人力资源成本。当前与今后相当一段时间基层审计机关所面临的审计对象一般规模不大，资金量不多，结构也不复杂，而且一般审计间隔时间不长。因此其现场审计时间一般也比较短。
二、制假严重。一切事物，当主观上不愿作为且难以作为，而客观上作用又不大，但又被硬性要求必须作为时，那么很容易引发造假。毫不讳言，基层审计工作中制假现象已经十分严重。在大多数程序上走走过场，在文书上更是制假严重。目前，最能体现各审计机关工作成效高低的评比活动就是审计机关优秀项目评选，而优秀审计项目的唯一标志，就是一个得分很高的审计案卷。由于规定的程序与文书过于“完美”，“完美”与实用效果之间莫大的反差，使得基层审计人员平时干脆将必须执行的程序、必须出具的文书束之高阁。只待年底评比之前一次性“加工”。各项必需由相关人员签字的工作也可由某一审计人员代劳了。殊不知，审计风险也随之降临。
三、部分审计程序对基层审计而言，欠缺实际意义。现行审计程序均是为省级以上的大型审计项目而设立的，对基层审计而言，欠缺实际意义。当前基层审计范围广，任务重，大多数项目规模小，内部管理结构简单，所审计资金量不大。
　　针对上述情况，许多基层审计机关根据审计项目多、项目小的特点，已经开始探索并尝试简易审计程序，笔者根据从审经验，本着不违反现行《审计法》、一切从实际出发、保证审计质量、规避审计风险这三项原则，就现行部分审计程序在基层审计机关如何简化在此略谈几点肤浅看法：
一、审前调查的开展。行业审计、专项资金审计等统一审计项目，一般是由上级审计机关统一组织下级或多级审计机关或者审计组对具体审计任务的实施，需要编制审计工作方案，以确定统一的审计依据、目的、范围、内容、重点、时间等，所以有必要进行审前调查。而一般性的审计项目，将其实施时间放在下发审计通知书前与放在下发审计通知书后就其意义来说并没有区别，同时在下发通知书前要求被审计单位提供资料甚至进行试审，容易引起被审计单位的反感，特别是出现被审计单位不予配合的情况，也没有很好的法律保障。有时审计组成员为了应付，就让被审计单位写一些诸如人员编制、管理体制、基本职能等基本情况了事，审前调查只是走走形式而已。因此笔者认为，除行业审计、专项资金审计等统一审计项目外，其他项目均可将审前调查实施时间调整到下发审计通知书后与现场审计一并进行。
    其二、审计方案的编制。行业审计、专项资金审计等统一审计项目，正如前面所说到的，这些项目需由上级审计机关统一组织实施，要求具有统一审计目的、范围、内容、重点、时间等，因此有必要编制审计工作方案。而作为基层来说，上级审计机关的工作方案已将工作要求等内容统一进行了部署，如果再编制实施方案，无非是在上级工作方案的基础上添加一些被审计单位基本情况、审计人员分工、审计步骤和方法等细则内容，而这些东西又具有很大的随意及变动性，审前根本不宜将一些具体事项进行细化，它应根据审计过程中出现的具体情况随时进行调整。这个道理同样适合于非行业审计的一般性审计项目。编制一套较完整的审计实施方案往往需要半天至一天的时间，同时还要求审计方案要随现场审计的情况变化而随时进行调整并审批，这更让审计人员深感疲惫。以至于许多审计人员为了避免“调整”或“出现纰漏”，往往是在现场审计结束后再按所实施过的步骤去“制做”审计实施方案。审计质量关键取决于人的素质，否则方案再怎么完善都是纸上谈兵，更有闭门造车之嫌。因此笔者认为，除行业审计等统一审计项目需编制工作方案外，审计方案可由审计组长或主审心中掌握，现场审计随时安排及调整审计人员、审计内容、审计重点等，并不需要形成文字材料，但不排除根据实际情况确需编制的实施方案。
二、审计日记的编写。如果按照规定要求去记日记，对于提升审计质量是能起到一定的作用，但由于目前基层审计人员结构复杂，真正能独立从审，能较好地归纳总结并作出专业判断的人员并不多，结果为了应付，往往是“流水账”形式居多，特别是很多采取了一次性补记的做法，更是失去了日记的初衷。因此笔者认为可以采取表格形式，按日期、审计事项、查阅的资料名称及数量、审查结果，分项予以记录并签名。采取这种方式简单、明了，一方面起到了日记的作用，另一方面记录相对规范，同时还可减少审计人员的工作量。
　　总之，基层审计机关应根据自身实际情况，积极探索，对原有审计程序进行适当调整，删除与基层审计不相适应的一些文书与程序，制定出与基层审计基本相适应的简易审计程序。从而提升审计质量，节约行政资源、降低执法成本，减小审计风险。