论垂直体制下加工产品政府定点采购的应用和发

摘　要：

关键词：
　　政府采购是为适应社会主义市场经济的要求产生的一项政策性强、规范要求高、风险性大的工作，对于提高财政资金的使用效益，维护国家和社会公共利益，促进国家机关和有关部门单位更好地履行职责，保护政府采购当事人的合法权益具有重大作用。要将政府采购工作做好，必须坚持公平竞争原则，必须强化监督机制，并不断规范政府采购行为。
　　随着我国由计划经济向市场经济的转变，政府采购作为市场经济条件下加强财政支出管理，延伸财政支出监督职能，规范政府消费行为，源头抑制腐败的一种有效手段，已被各级部门所推行。由此可见，行政采购向政府采购转轨的势必性，而西方市场经济国家已运用政府采购200多年，在市场发育较为成熟的国家，政府采购占GDP的比重在10%-15%，在财政预算中占1/3，而政府采购在我国还是新生事物，我国政府采购工作正由初创阶段向全国推进和完善阶段过渡。
　　探索实践和科学运作定点采购是强化政府采购工作取得明显效果的一项有益尝试。伴随我国政府采购制度改革从探索起步，试点初创，到2003年正式颁布并全面实施《政府采购法》，我们循着探索中求不断发展、发展中求改革完善、完善中求强化规范的轨迹，从而锻炼了队伍、积累了经验，推进了政府采购制度改革和机制建设，为推进垂直体制下加工产品政府定点采购政府提供了强有力的保证。
　　一、加工产品实施定点采购的必要性
　　国务院系统下实行垂直领导体制的部门有海关、检验检疫、国税等部门，中央财政是实行垂直领导体制部门行政经费的主要来源。为强化行政经费管理，规范政府采购行为，做好保障垂直领导系统必须的物资装备采购任务，尤其是对部门整体形象实现整齐划一要求，按统一标准、统一版型制作的服装服饰、单证印刷等加工产品的集中采购任务有着更高的要求。由于此类加工产品具有以下特点：一是品目繁多，服装服饰几十种品目、单证印刷百余种；二是年采购需求大，各品目累计年采购金额大；三是各品目需求量不尽相同，有的品目需求量大，有的需求量小；四是年采购计划随机因素太多，同类产品有的年采购批次多，有的批次采购量很小；而制服加工等项目更具有各自独特的需求，如技术上要求到各地套号量身定做，技术支持难度大，采购需求时效性强。总之，一些采购项目的特殊性给项目实施增加了复杂程度，针对这种情况，我们严格遵循政府采购程序，在服装服饰、单证印刷等加工产品采购活动中积极探索科学严谨的定点采购模式，不但有效地解决了在品目繁多的加工类产品实施政府采购中客观存在的困难，也正是通过这种采购方式使一些在国内资信较好的企业通过公平竞争成为加工产品的定点企业。定点采购模式为服装服饰等加工产品搭建了同一产品由同一定点企业加工的平台，强化了采购人和供货商之间即协商合作又监督制约的对立统一关系，从而可以适时监控加工工艺和工序，有利于把控产品加工质量，同时在很大程度上可以降低采购成本。
　　二、实践定点采购不可偏离的基本原则
　　定点采购既是使用财政性资金实施的政府采购，是针对某一种类货物或服务的技术需求不变，而在一定时期内由某一个、或多个供货商多批次供货或定点服务，按政府采购程序确定定点供货或服务商的一种采购方式。定点采购的要求是在严格遵循政府采购程序，合理合法、阳光透明地使用财政性资金的约束条件下，实现以最佳的性能价格比确保采购人满意的货物或服务的采购需求。因此，在实践定点采购活动中我们认为要严格遵循下列基本原则：
　　（一）是坚持公开招标采购方式的原则。公开招标方式充分体现了公平、透明、有效竞争的程序规则，是提高政府采购质量和效益的有效保障。在市场经济条件下，提高政府采购质量和效益是我国实行政府采购制度的首要目标。符合市场经济要求的法律制度就是要为市场主体提供公平的交易规则，在政府采购活动的全过程中严格遵循公平、透明、有效竞争的原则，有效地规范采购人行为，监督采购活动过程，使供应商在机会均等的条件下公平竞争，最终达到节约采购资金、提高采购质量的目的。
　　（二）是坚持维护企业合法权益的原则。政府采购法二十二条明确规定了准入政府采购市场的企业必须具备的相应资格，是采购人维护合法企业实施政府采购的政策依据。政府采购需方的主体一般是政府机构，项目采购目的是为满足政府机构更好地提供合格产品和社会公共服务。因此，在采购活动中采购人要自觉地遵纪守法，维护合法企业的合法权益，维护社会公众利益和国家利益，在研究设定准入企业资格条件要求时要在保护采购人利益的基础上牢固树立维护合法企业正当权益的意识，必要时对准入企业进行严格的资格预审，排除资信差、在经营活动中有重大违法记录企业，从源头上鼓励诚实守信，使合法企业在同等条件下进行公平竞争，以实现真正意义上的保护采购人和供应商的共同利益，达到供需双赢的目的。
　　（三）是充分发挥垂直管理体制优势的原则。垂直管理体制为实行定点集中采购提供了空间，建良好的平台。分散零星采购，因批量小、采购程序简化，采购人员不固定，采购专业化程度低，质量把关不到位，生产厂家不重视等诸多原因，可能会造成采购产品质量不稳定，性价比较差，售后服务无保障等情况。实行定点采购后，首先数量优势形成规模，引起生产厂家高度重视，其次通过招标确定定点厂，充分体现了竞争，可以争取到较好的价格，节约了政府采购的资金；提高了采购效率和产品的质量，控制了不廉洁行为发生。
　　以海关单证采购为例。海关总署于2004年开始对海关单证进行定点采购。首先详细偏制了技术规格书，将全部的海关单证的技术要求，按国家相关技术标准以文字形式予以详细描述，尤其对纸张要求、防伪技术、印刷技术、包装运输等均作了一一规定。然后进行公开招标，由专家推荐中标厂家。中标厂在生产过程中，按合同条款随机进行抽样检测，以确保产品质量。通过定点招标采购，单证采购整体价格约下降了30%，每年为国家节省大量资金。社会效益、经济效益均十分明显。
　　三、实践定点采购的基本做法和经验
　　定点采购不同于一般货物和服务的采购，是根据采购项目的技术指标或实样需求，按政府采购程序，来实现采购目标。其特征是采购数量、批次和规格型号均根据需要临时确定。归纳和梳理垂

直领导系统公开招标定点采购工作，我们在实践定点采购中的基本做法和经验有以下几点：
　　（一）是针对不同加工产品的特征，在广泛调研基础上会同项目主管部门集中分析研究国内同类加工企业行情、市场价格底线及加工的关键性技术支持，系统严谨设定投标企业资质条件，为诚实守信、经营状况良好、技术支持优良的企业搭建在同等条件下公平竞争的平台，确保定点采购的招标质量。
　　（二）是集体审核编制招标文件，重点研究落实综合评分法分值划分、采购数量的估算、投标样品要求、特殊技术服务支持及分项报价等关键细节，对加工技术复杂的项目专项聘请专家系统审核招标文件的技术内容，最大限度地降低文件编制过程中出现的差错。
　　（三）是加强专业公正机构对招标过程的监督作用，在样品递交、样品送检及现场开标，有的项目直至评标全过程都是在公正人员的监督下进行。专家组对投标样品分值的评审环节采取“暗标”评定法，公正人员在仔细检查各投标商递交样品不带有厂商任何标记后独立进行密封编号，检测中心对样品的检测及专家组对样品分值的评定只能按密封编号进行量化，待分值评定后按密封编号对应还原各投标商，评标结果更公正、更严密真实，尽量避免人为因素。
　　（四）是严格评标、定标程序。评标工作由专家组根据招标文件相应条款和分值设定独立量化打分，采购人及相关人员概不参与量化打分。定标前对评标入围厂家要组织有专家参加的考察组，到厂家进行实地考察，审核其投标响应条款的真实性，严密做好资质复审工作。定标后及时与定点供应商签订定点供货合同，对定点服务期、合同价格、质量标准、履约保证、违约责任等内容进行了具体约定，努力实现采购项目的顺利实施。
　　四、定点采购的机制建设有待进一步完善
　　当前，我国的政府采购事业已进入持续稳定、健康发展的新时期。除了不断增长的政府采购规模外，政府采购的政策功能逐步显现。但是，与政府采购政策相配套的法规、机制建设和具体实践还存在着诸多不配套的问题，影响了政府采购政策功能的发挥。所以，政府采购政策主管部门着力研究制定完善的配套机制对实践政府采购政策功能具有重要的现实意义。
　　定点采购作为政府采购的延展和衍生模式在当前实践活动中已发挥了很好收效，实践定点采购模式已被各级政府采购部门广泛运用和肯定。究其哪些货物或服务的采购应该采取定点？定点采购是否仅适用于加工产品，其他类型产品多批次采购是否也可以采取定点？定点供货周期的上下限如何认定在定点采购实践中至今仍处于探索初创阶段，做法不一，缺乏统一的、规范的政策指导，有待进一步完善实践政府采购政策功能相配套的、可操作性强的机制建设。
　　总之，我们在实践定点采购活动中强调的是规范，关注的是过程，严谨在每项环节，落实在每个细节，目标在整体质量，从而推进了垂直体制加工产品实践定点招标采购工作健康有序发展。