关于我国房屋征收补偿标准的法经济学特征

　　最高人民法院于2012年4月9日发布了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)，从案件受理、审查、执行和新旧规定衔接等程序和实体方面，对人民法院办理非诉行政执行案件进行了具体规范。根据《规定》，征收补偿决定出现明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障的情形时，人民法院应当裁定不准予执行。①《规定》确立了涉司法拆迁房屋征收的公平补偿原则，但法律原则在案件裁判、执行过程中一般不能直接适用，须制定法律规则，明确适用标准，方能产生实际影响。实践中，科学合理地确定征收补偿标准具有现实意义。

　　一、问题探索与回应

　　当前国内房屋拆迁纠纷呈现出四个主要特征：发生纠纷的被拆迁人趋向组织化;纠纷类型高度集中;被拆迁人败诉率高;涉房屋拆迁案件的信访率高居不下。 [1]客观而言，拆迁是有利于拓展城市生存、发展空间，提高居民生活质量的，那么拆迁为何会引起如此多的质疑甚至是反对之声呢?其实，许多反对拆迁的人并非反对拆迁本身，而是对一些野蛮拆迁等不法行为以及安置、补偿条件的不满意，这才是学界应该关注和解决的问题之关键。[2]从实践情况看，大部分征收、征用纠纷的争议焦点并非征收、征用的合理性和必要性，而是相关补偿标准的合理性和补偿到位的及时性。[3]不可否认的是，当前频繁发生的房屋征收补偿纠纷已经成为制约经济社会发展和城镇化建设的重要阻碍之一。

　　随着西部大开发战略的推进，国家城镇化建设重心亦逐步转移到西部，旧城改造逐渐加速，随之而来的是法院接收拆迁案件的逐渐增多。以西部某基层法院为例，2010～2013年，该院共受理拆迁类行政诉讼案件、非诉行政执行审查案件、执行案件1812件，审执结1780件(见图1);其中，依法强制执行 102件，经协调后当事人自动履行662件，自动履行率达866%。通过司法工作，促成大量被拆迁户搬迁(见图2)。可以说，西部某基层法院所审查、执结的司法拆迁案件，具有典型意义。通过法经济学视角分析西部某基层法院2010～2013年所审查、执结的司法拆迁案件，有助于明确公平补偿原则，细化征收补偿标准。

　　上图说明西部某基层法院，2010-2013年，共受理并结案的拆迁类行政诉讼案件、执行案件共计1780件，其中审判案件比例较大。

　　通过上图可以看出，经协调后当事人自动履行的案件比例远远超出强制执行的案件，这就说明通过司法工作，大量促进了拆迁工作的进展。

　　二、征收补偿的法与经济学分析

　　经济分析法学是20世纪70年代初首先在美国兴起的西方法学思潮之一。该学派的代表人物有G.卡拉布雷西、R.科斯、波斯纳等人，他们主张将经济分析法运用到法律领域，以解决相关理论与实践问题。波斯纳认为，经济学是人类在一个资源有限、不敷需要的世界中进行选择的科学。它的理论假设是，人是对自己的生活目标，自己的满足，也即我们通常所讲的“自我利益”的理性的、最大限度的追求者。[4](P1)此处的自我利益不应与自私自利混同，他人的福利也可能是个人追求的满足。并且波斯纳也是以人是理性的、最大限度地追求自我利益者这一假定以及从中推论出来的基本经济概念作为他的法经济学理论基础的。

　　(一)科斯定理与拆迁模式的互应性

　　美国经济学家科斯提出著名的科斯定理，揭示了交易成本、制度、产权之间的内在联系：当交易成本为零时，不同的产权界定将不会影响资源配置的结果;当交易成本不为零时，不同的产权界定将会影响资源配置的结果。只要交易是公开的，只要没有发现强制和欺骗，并在这种交易上达成一致协议，那么，这种交易就属于有效的。 [5](P137)

　　经济运行过程中，若交易成本为零，不同的产权界定将不会影响资源配置的结果。事实上，交易成本普遍存在于经济与法律运行的各个环节，庞大的交易成本的存在阻碍了资源的有效的配置，造成市场失灵。此时，一种制度安排与另一种制度安排的资源配置效果是不同的，要使法律的调整作用实现社会最优，应当选取交易成本最低的法律规则。

　　征收人在决定征收时，天然的具有节约成本、实现利润最大化的刺激，因此，由征收人单方制定的补偿标准通常是不公平的。被征收人天然地认为征收人单方制定的补偿标准过低，顺利交易会为征收人节约很多的成本，否则征收人不会奖励按时自动搬迁户。而如果他拒绝交易，征收人将失去所节约的成本，若该成本大于被征收人的拆迁补偿要求，征收人可能会答应被征收人的要求。在我国，征收人通常是政府等行政部门，而被征收人是普通居民，政府可以根据自己的偏好决定对房屋进行征收，其制定的谈判规则通常是无效率的，正当交易就无法进行。从法经济学视角看，房屋征收过程中存在的巨大交易成本以及谈判规则的无效率是产生纠纷的主要原因。

　　假设征收过程中，征收人制定的补偿标准为P，预期获益为Q。若被征收人依照征收人要求搬迁，征收人无须支付额外交易成本，付出P，得Q;若被征收人抵制，产生交易成本R，且R随时间推移无限增大，当R大于Q时，征收人会考虑支付被征收人P+Q，以防止损失继续扩大(见表1)。

　　(二)激励机制与法律的规范性

　　激励问题是社会制度要解决的核心问题。如果每个人都对自己的行为承担完全的责任，社会就可以实现帕累托最优状态。[6](P63)法律规则客观上是一种激励机制，通过权利义务的配置和责任的实施，明确法律主体行为的外部成本，诱导法律主体选择实施社会最优的行为。

　　实践中，有些地方拆迁条例规定对违章建筑予以适度补偿，于是居民一旦知道政府要拆迁，且对违章建筑补偿数额高于建筑成本，往往会增加房屋层数、面积数，以期在拆迁中获得更多的补偿，这种规则显然产生了激励过度投资的效果，政府或开发商也须为这种投资支付交易成本。从社会最优的角度来看，这些投资会浪费资源，增加交易成本，是不应该的;而从个人最优的角度来看，这些投资会获得更多的补偿收益，是应当提倡的。通过上述主体在回应此种激励机制时所产生的结果可知，该规则会造成居民不当回应，产生资源浪费，不利于实现社会最优。《城市拆迁补偿条例》规定，对违章建筑不予补偿，从而纠正了补偿规则的失当之处。

　　法律作用本身就是法律对于人的行为及其社会关系所带来的影响。法律规范包括授权性规范、禁止性规范和义务性规范，这些规范对人的行为具有指引、评价、预测作用。房屋征收涉及的人员广泛、矛盾也相对突出，一旦处理不当将会引发一系列社会问题。介于法律规范对征收行为的重要影响。因此，最优的法律就应当充分考量征收人与被征收人利益与行为，反对低补偿与高补偿，倡导公平补偿，以达到对社会的最佳调整。

　　(三) 拆迁高补偿与钉子户的适时性

　　《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定，货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。该规定采取的办法是根据被征收房屋的情况，以房地产市场评估的方法确定货币补偿价。通行的做法是由拆迁户和被拆迁户共同选择一个评估机构，以评估价格为基础确定拆迁补偿的数额。实践中，被拆迁户往往对自己选择的评估机构做出的评估价格不满意，觉得评估价格过低、补偿不公，这主要有两方面原因。首先，我国目前的拆迁补偿评估体系不够科学。在政府参与拆迁的大背景下，房屋评估机构很难做到完全中立和独立，往往更多考虑拆迁人的利益。其次，被拆迁户对现有补偿政策存在误区。被拆迁户通常不了解现有补偿政策，而是从自身角度出发参考最有利于自己的补偿政策。比如涉及“城中村”拆迁过程中，被拆迁人往往要求依照城市拆迁补偿标准对自己予以补偿，而忽略了土地使用权期限、房屋成本和评估时点等因素。评估时点是指房屋评估机构评估房屋的时间，房屋评估完成后，拆迁人需要时间同被拆迁人达成协议，一些协议达成时间较长，由于物价上涨、房屋升值等原因，后达成协议者所处时点的房屋市场价格高于之前评估价格。

　　在“史上最牛钉子户”案件中，被拆迁人杨武不满开发商提出的货币补偿政策，要求原地还房，同开发商僵持时间长达三年之久。最终在法院、政府的协调下，以开发商基本满足被拆迁人所提要求才结束。该事件中，被拆迁人获得了超过原定补偿标准的高补偿，“钉子户”的初衷得以实现。自此，高补偿被视为有关“钉子户”问题顺利解决的重要衡量标志，网络、媒体日益关注各地的钉子户。然而，该事件的顺利解决并没有为之后处理类似案件提供法律上的依据，同类案件处理结果事实上并不相同。

　　根据产权规则，政府等征收人需说服每一户居民同意搬迁，这是非常困难之事。征收人制定政策的依据通常包括居民房屋市场评估价格及搬迁成本、提前搬迁居民适当奖励等。而被征收人收到征收通知后，决定是否搬迁主要取决于补偿是否公平，征收结果能否实现个人最优。如果征收补偿是公平的，有利于实现个人最优(包括居住、生活条件的改善以及补偿收益的最大化)，则被征收人通常会选择搬迁，此种情况下若被征收人拒不搬迁，法律应当启动强制程序，确保征收的顺利进行。如果补偿不公，不利于实现个人最优，则被征收人通常会拒绝搬迁，会选择当“钉子户”，此时被征收人搬迁与法律的强制执行都将导致法律的调整失范。

　　(四)城中村拆迁补偿的特殊性

　　所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。城中村是我国城市化进程快速发展的结果，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的。城中村是城市的一块夹缝地，其独特的地位和现象，必然会带来人口杂乱、城市规划滞后、违法违章建筑集中、基础设施不完善、土地使用存在问题等一系列的现实问题。如北京、上海、天津、重庆等一些城中村问题较为突出的城市。

　　下面以重庆为例，重庆主城区内环高速以内共有55个“城中村”，城中村的建筑密度大、危旧房比例高，很多还搭起“偏偏房”等违章建筑，容易发生火灾，配套公共设施也不完善。[7]由于历史、政策、户籍等方面的原因，城中村拆迁补偿标准远远低于周边城市房屋标准。涉及司法审查、拆迁过程中，城中村拆迁补偿矛盾尤为突出。《重庆市征地补偿安置办法》第四条规定征用土地应依法支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的使用、管理按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定执行。根据上述规定，被拆迁房屋位于西部某城市的罗某某户，房屋有证面积3997㎡，补偿金额107622元，构(附)着物补偿金额49566元，上述款项共计1125786元。被拆迁人可选择认购房屋，认购金额900元/㎡，上述补偿金额可认购1251㎡的房屋(见表2)。

　　波斯纳指出，如果一种制度安排对社会中某些成员有系统性的歧视，财富最大化就可能不是一个合理的标准。[8]现阶段，城中村拆迁补偿标准过低已成为普遍共识，引发了一系列社会问题，笔者认为，切实提高涉城中村房屋拆迁补偿标准，是解决涉城中村拆迁矛盾纠纷的基础。

　　三、补偿标准与纠纷解决的比较法研究

　　(一)补偿范围与标准：市场法则

　　如何确定拆迁补偿范围与标准，关系到被拆迁人能否得到公正的补偿。在美国，财产法将宪法规定的合理补偿规定为补偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。[9](P60)德国出于实用性和便利性的考虑，实践中对补偿数额的高低通常根据被征收财产当时的流通价格确定，对可预期的财产增值不予考虑[10](P108)(见表3)。

　　2.因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。土地征用补偿标准包括征用土地现有价值和土地可预期、可预见的未来价值。加拿大1.土地补偿费;

　　2.剩余有害或不良影响补偿;

　　3.干扰损失的补偿;

　　4.重新安置的困难补偿。征用部分的补偿，依据土地的最高最佳用途，根据当时的市场价格补偿。德国1.土地或其他标的物的权利损失补偿;

　　2.营业损失补偿;

　　3.征用标的物上的一切附带损失补偿。土地补偿以市场价格为标准，营业损失补偿为在其他土地投资可获得的同等收益。日本1.征用损失补偿;

　　2.残余地补偿;

　　3.通损补偿;

　　4.离职者补偿;

　　5.少数残存者补偿;

　　6.事业损失补偿。征用土地的补偿为征用时邻近同类土地的交易价格并适当修正;残余地补偿为征用减低的价值;通损补偿以实际损失为准;离职者补偿对其支付不超过原工资的适当补偿金;少数残存者补偿为维持残存者生活适当补偿;事业损失补偿以可预见损害为准。英国1.土地补偿费;

　　2.残余地补偿;

　　3.租赁权损失补偿;

　　4.迁移费及经营损失补偿;

　　5.其他。土地补偿费以公开市价为标准，并且不得因征用而给与被征用人救济或其他优惠，残余地补偿以市场的贬值价格为准;租赁权损失补偿为因征用而造成的损失。

　　总体而言，大多数经济发达国家规定征收或征购土地按包括开发收益的正常市场价格进行土地补偿;安置补助费的补偿，以保证征地前同样的生活状态为原则，包括安家费、转业费、养老保险等。

　　在拆迁补偿标准方面，2011年1月21日正式施行的 《国有土地上房屋与征收补偿条例》第十七条规定，做出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿;因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。从该规定及城市制定的拆迁补偿办法来看，城市拆迁补偿范围限于房屋及其附属物，而对土地使用权、房屋开发收益不予补偿。事实上，部分被拆迁户在取得土地使用权时支付了一定代价，且拆迁地点一般位于城市中心位置，土地价格级差产生的效益尤其显著，因此，对土地使用权、房屋开发收益不予补偿显然有失公允。

　　(二)补偿公式：科学计算方法

　　补偿公式是计算补偿数额的依据，对计算补偿标准具有重要意义。参考国内一些主要城市的拆迁补偿公式，有利于确立科学的补偿公式。

　　(1)上海公式

　　(2)北京公式

　　(3)西安公式

　　(4)重庆公式

　　由上可见，各地拆迁补偿公式不一，上海公式为同区域新建多层商品住宅每平方米建筑面积的土地使用权基价，北京公式为拆迁房屋重置成新价加宅基地区位因素，西安公式为被拆迁房屋市场价格加区位因素，重庆公式为被拆迁房屋市场价格加土地使用权、房屋区位因素。总体而言，各地拆迁补偿公式主要包括被拆迁房屋的评估价格及土地区位因素，相比美国、德国等发达国家，我国各地拆迁补偿未充分考虑土地使用权及房屋开发收益。

　　综上，本文新提出公式：

　　货币补偿额=房屋补偿+土地使用权补偿+政策性补贴(含开发收益)。

　　(三)纠纷解决：谈判为主的原则

　　英国设有专门的土地法庭来裁决土地补偿纠纷。日本由一个专门的中立机构，称作土地“收用委员会”来裁决土地征收中的补偿纠纷，对裁决不服时可以向法院提起诉讼。[11](P248～249)科斯认为，当双方能够一起谈判并通过合作解决争端时，无论法律的基本规则是什么，他们的行为都将是有效率的。假如谈判是成功的，私人协议将会纠正由规则这样的法律对法权所做的无效率分配。在条件允许的情况下，通过谈判方式来确定补偿标准，有助于实现资源社会利用的最佳效率。

　　当然，谈判方式也不是在任何时候都适用的。如前所述，每一位产权所有者都有实现“个人最优”的刺激，如果征收人按照每个所有者保留价格支付，那么总成本将是庞大的，过高的成本将使征收人利益受损，打击甚至摧毁征收人的投资信心。我国未设立专门机关来裁决房屋征收案件，该类纠纷通常由法院的行政审判庭审理。谈判是解决纠纷的最有效方式，当出现谈判失灵时，需要中立机关进行协调，以确保谈判的继续进行与公正的实现。

　　四、分析与建议

　　关于补偿依据的理论，有既得权说、恩惠说、土地征用说、社会协作说、人权保证说、公共负担平等说等。[12]通说认为，补偿应适用严格的程序，采取市场法则确定补偿范围与标准。《城市房屋拆迁管理条例》确定了货币补偿与产权调换两种补偿方式，不同地方所采纳市场估价方法的理论依据不同，出发点不同，得出的评估结果也不尽相同。应当细化房屋价格评估的原则和方法，明确补偿项目的具体内容，确立科学的补偿标准，保障“公平补偿”原则的贯彻实施。基于上文的分析，笔者拟提出如下建议：

　　(一) 法院在征收案件中应当保持中立性

　　在现行法律规则下，政府有权决定征收，但房主有着几乎不受限制的控告申诉权，法院无权审查政府决定征收是否合法和补偿是否公平，它在社会上缺少权威。[13](P89)现行法律未授予法院审查征收决定补偿是否公平的实质审查权力，这是造成大量涉诉涉执信访重要原因。《规定》第九条指出，人民法院裁定准予执行的，一般由做出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。在审查与执行方式上借鉴吸收了许多国家所采取的由法院审查、由行政机关具体实施的做法和经验，明确了裁执分离的体例，有利于法院在征收案件中保持中立，维护司法公正与权威。

　　(二) 完善房屋征收评估制度

　　评估机构的独立性是保证其评估结果客观、公正的必然要求，是房屋拆迁制度应该首先解决的问题。[14](P490)“公平补偿”意指“合理的市场价值”。征收过程中，应当确立科学的第三方评估机制，通过评估确定被拆房屋的市场价值。在评估时，既要考虑政府愿意支付的价格，也要考虑私人所有者所要求的价格。 罗伯特·考特、托马斯·尤伦认为，如果我们把“公平补偿”解释成所有者的保留价格，即所有者愿意接受的最低价格，那么占有私人财产带来无效率的可能性将减到最小。治愈占有造成的潜在无效率的药方是，政府不仅提供公平的补偿，而且要按私人所有者所要求的价格支付，在这种情况下，政府与私人购买者没有区别。在评估机构的选择上，应当由拆迁人与被拆迁人协商选择，或者由被征收人选择或委托，一方对评估结果不服可以另行聘请评估机构进行评估，进而采取申诉、诉讼等方式维护权益。在评估时点的选择上，估价委托方与评估机构应当事先约定好估价时间点，参照《城市房屋估价指导意见》的规定“一般为房屋拆迁许可证办法之日。拆迁规模大，分期分段实施的，以当期(段)房屋拆迁实施之日为评估时点。”在估价方法上，确立以市场法为原则，以成本法、收益法等方法为补充的估价方法。

　　(三)扩大房屋征收补偿范围

　　现行法律规定对被征收人补偿范围包括被征收房屋价值、因征收房屋造成的搬迁、临时安置、因征收房屋造成的停产停业损失，该范围不包括土地使用权的价值。事实上，被征收地土地使用权在征收后存在再次出让的价值，被拆迁地与迁入地之间存有土地级差效益，这部分效益在房屋征收时并没有得到补偿。若征收项目非基于“公共利益”，而是基于商业等目的，房屋的预期收益、无形利益损失也应该得到补偿。

　　(四) 提高涉农、涉城中村征收补偿标准

　　相比城市房屋征收，涉农、涉城中村征收补偿存在标准偏低的问题。在征收过程中，征收人与被征收人矛盾突出，被征收人普遍认为补偿标准低，对抗激烈，容易引发大量纠纷及涉诉信访。政府在制定涉农、涉城中村征收补偿标准时，应当充分考虑社会经济发展水平、土地使用权的价值、拆迁预期效益，提高涉农、涉城中村征收补偿标准，杜绝暗箱操作、拆迁返贫等不合理现象的发生。

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