云南公共文化服务体系对策研究

　　公共文化服务体系是以政府为主导，以公共财政为支撑，以保障公民基本文化权益、满足公民基本文化需求为目的，以公益性文化单位为骨干，向社会提供公共文化设施、产品和服务的制度与机制的总称。云南公共文化服务体系是国家公共文化服务体系建设在边疆民族地区的具体实践，是云南民族文化强省建设的重要组成部分，对于保障群众基本文化权益，提高各民族综合素质，促进民族团结进步，加快边疆民族地区社会发展与文化繁荣具有重要意义。

　　党的十八届三中全会报告中提出构建现代公共文化服务体系，促进基本公共文化服务标准化均等化的发展目标，是新时期对公共文化服务体系建设的新要求，对进一步构建与完善云南的公共文化服务体系，提出了更高的要求和更大的挑战。云南要在继续总结既往优秀经验和分析存在问题的基础上，既着眼长远，又脚踏实地，努力构建结构合理、功能齐备、运行高效、惠及全民、城乡统筹、特点鲜明的公共文化服务体系。

　　一、云南公共文化服务体系建设现状

　　云南地处我国西南边陲，地貌复杂，民族众多，拥有世界罕见的文化多样性。多年来，伴随着云南民族文化大省向民族文化强省建设的前行步伐，通过全省上下的共同努力，云南公共文化服务体系建设取得长足发展。

　　一是政策制度保障逐步完善。云南率先出台全国首个从文化民生、文化惠民的角度对公共文化服务体系建设做出制度性安排的地方政府文件《云南省人民政府关于加强公共文化惠民服务体系建设的意见》(云政发〔2012〕52号)，从政策、措施、资金等方面对公共文化服务体系建设给予了重点倾斜和优先保障;意见根据云南经济社会文化发展的实际，提出到2015年，基本建成覆盖全省城乡的公共文化惠民服务体系的发展目标。同时，云南省文化厅及时制定下发了《云南省乡镇综合文化站管理办法》、《云南省文化惠农专项资金管理办法》等一系列配套文件，各州市相继出台了相应的实施意见和管理办法，为云南公共文化服务体系的建设提供了相应的政策法规和财政投入保障，推动文化事业投入大幅增长，促进形成多元投入机制。

　　二是覆盖城乡的公共文化设施网络初具规模。云南已初步建成了省、州/市、县/市/区图书馆、文化馆、博物馆，乡/镇文化站/服务中心，村/社区级文化活动室等多层级的覆盖城乡的公共文化服务设施网络体系。截至2013年底，全省共有公共图书馆149个、文化馆148个、乡镇文化站1384个，达标率分别为804%、689%和50%。同时，文化信息资源共享工程省、州市、县级覆盖率达100%;农文网培学校乡(镇)覆盖率达100%，村级覆盖率达 78%;形成了上有省级分中心、州市支中心，下有县级支中心、乡镇服务点和行政村服务点的文化信息共享工程五级服务网络[1]。

　　三、构建和完善云南公共文化服务

　　体系的对策和建议

　　(一)加强顶层设计，提升云南公共文化服务体系构建的统筹规划幅度和政策保障力度

　　1.加强理论研究，完善云南公共文化服务体系框架格局构建

　　明确符合云南实际的现代公共文化服务体系的基本内容和框架格局，是当前建设的首要任务。构建云南公共文化服务体系应主要包括7个方面的基本内容：规划投入、政策法规、基础设施、产品与服务、组织管理、监督保障、绩效评估。见图1：第一，规划设计的关键是要注重对全局的宏观把控和各项建设资源投入配置的统筹规划。

　　第二，政策法规建设要紧跟国家的政策方针，积极制定出台完善云南公共文化服务体系建设的总方针政策和相关建设、服务与管理标准;各级地方也需积极配套制定地方性建设意见和实施细则等;为推进体系建设提供制度保障和实践依据。

　　第三，基础设施建设的主要内容是要进一步完善省、市(州)、县(市/区)、乡(街道)、村(社区)五级综合性文化设施的建设和设备配置，提高建设标准与服务能力。省、市两级要在现有基础上加大对图书馆、博物馆等大型文化设施的投资建设，完善标志性文化设施建设;区县主要是改建和扩建文化馆和图书馆，并在结构布局上注意省市一级场馆的辐射半径，做到标准提高、布局合理，在有条件的区县可以建立特色博物馆;乡镇和街道主要是文化中心、文化广场的建设，力争起到承上启下的作用;社区和农村的建设重点是文化室、图书室、文化活动中心等，根据条件还可以采取流动图书室等灵活的文化服务方式。

　　第四，产品与服务的重点是要推进和保障“读书看报、听广播看电视、看电影看戏、进行公共文化鉴赏、参加公共文化活动、共享文化信息资源”七项基本公共文化产品与服务内容，改进服务方式，提升服务质量。同时，要引导社会力量办文化，提高社会性的文化自觉;要强化市场运作兴文化，发展创意性的文化产业;要扶持和激励文艺创作，打造精品化、品牌化的文化产品与活动。

　　2.强化政府责任，加强立法和相关政策法规建设，提升保障水平

　　要进一步加强各级党委政府在地方公共文化服务体系建设中的主体地位和主要责任，要强化学习，加深认识，做好规划、认真践行，不断加强机制化建设。云南正在研究制定出台《公共文化服务保障条例》、《关于鼓励社会力量参与公共文化建设实施办法》、《关于从城市住房开发投资中提取“百分之一用于公共文化设施建设计划”的实施意见》等公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面的法律法规，切实加强文化建设的法制化水平，加强政府依法保障、依法行政的水平和能力，促使我省公共文化服务体系建设进入规范、有序的发展进程。

　　(二)加大投入，夯实基础，统筹公共文化服务城乡一体化发展

　　1.加大投入的重点是强化以公共财政投资为主的多渠道投资机制

　　一是“稳步扩容”和“快速补短”相结合，形成目标引导和差异化发展的投入机制。第一，要不折不扣落实国家和省现有的财政投入政策，建立经费投入的刚性约束机制，稳步扩展公共文化经费投入增量;第二，要以农村和基层、边疆民族地区、贫困地区为重点，优先安排涉及基层群众切身利益的文化项目，以“快速补短”的方式重点保障基层公共文化机构正常运转和开展基本公共文化服务活动所需经费;第三，争取农村文化建设专项资金支持，保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和农村文化建设，同时，要加强地方财政扶持农村文化发展的专项资金投入。

　　二是要进一步明确事权、财权责任，充分发挥财政税收政策的扶持机制。第一，要合理划分各级政府的财权与事权，健全财权与事权相匹配的财税体制，按照财权与事权相对称的原则，完善中央与地方共享税的分成办法;第二，建立分类、分级的文化服务财政资金投入制度，明确各级政府在不同种类的文化服务中的财政投入比例，确保各地区人均文化服务经费投入大致均衡。

　　三是建立健全多渠道的投融资机制。第一，促进地域经济的发展，提升地域公共文化服务体系建设的造血功能;第二，完善市场化筹资机制，塑造“资源-资产-资本”的文化发展模式;第三，完善社会化筹资机制，营造“建-享-用”相配套和“建-誉”相结合的文化自觉赞誉氛围。

　　2.夯实基础的重点是统筹兼顾持续推进公共文化服务设施网络建设

　　一是以保障群众基本文化权益为宗旨，重点保障基本建设。第一，继续推动“三馆一站”免费开放的投入与建设;第二，继续推进实施广播电视通达工程、农村电影放映工程等文化民生工程的建设和实施;第三，继续加强村级文化活动室及农家书屋等基层文化设施建设;第四，继续实施文化信息资源共享工程，重点促进基层农村的文化信息传播和提高基层群众的文化素质。

　　二是以现代化、信息化为要求，提高公共文化服务体系建设的起点。第一，继续加强基础设施网络体系建设，坚持标准化和实用性相统一，加强乡镇文化站、社区文化中心、村文化活动室等基层公共文化设施建设，重点提高设施的覆盖率和达标率;二是完善共建共享的公共数字文化建设机制，重点加强城乡接合部、贫困地区、边境地区的公共数字文化服务。

　　3.遵循资源配置的三项基本原则，逐步缩小区域和城乡差距

　　一是普遍均等原则。云南一方面要积极争取国家资源的支持，另一方面在省内分配公共文化资源时，也要以实现最低公平标准，保证机会均等为前提和目标，向农村、边疆、民族、贫困地区倾斜，在最大限度上实现普遍均等的原则。

　　二是差异化原则。地区之间以及城乡之间的发展差异较大是客观现实，而且不同区域的情况、问题和矛盾也不尽相同，因此，在不同的区域，在城市和农村应采取差异化的投入原则。

　　三是坚持统筹兼顾和循序渐进原则。不同区域之间和城乡之间的文化投入差距是长期形成的，因此，缩小两者的差距也是一个逐步推进的过程。在公共文化资源配置上，要统筹兼顾各级各类资源，促进资源的科学合理流动以及投入使用的效益最大化，逐步缩小差距。

　　4.加快推进全省基本公共文化服务标准化均等化

　　一是要建立全省统一规范的公共文化服务标准。标准化是实现均等化的有效手段，各地要积极制定有效措施，切实加强标准化建设。云南也应紧跟国家政策方针指向，根据自身实际和建设实践要求，提出基本公共文化服务标准化建设的基础框架。

　　二是以标准化建设来促进均等化实现。公共文化服务的均等化不只是结果的均等，更应是机会均等、过程均等，要补齐短板，兜住底线，逐步缩小城乡、地区差距。首先是区域均等，通过转移支付，合理配置公共文化资源，使欠发达地区能够和发达地区一样平等地享有基本公共文化服务;其次是城乡均等，通过基本公共文化服务一体化规划、标准化建设，使公共文化资源下沉，促进城乡基本公共文化服务的均等;然后是人群均等，重点保障低收入群体、农民工群体和残疾人群体等，推动弱势群体平等参与文化活动、共享公共文化服务[2]。

　　三是建立多部门共建协调机制。2014年3月由文化部牵头成立的国家公共文化服务体系建设协调组[3]，共由20个 部门联合组成，主要任务是负责全国公共文化服务体系建设重大事项的协商和部署。云南在推进基本公共文化服务标准化均等化的建设过程中，也应该着手建立地方的多部门共建协调机制，整合和调动各部门资源，共同建设这一具有全民普惠性的重大文化工程。

　　(三)建立以需求为牵引的公共文化服务供给模式，增加公共文化产品和服务的吸引力

　　1.健全公共文化产品供给决策机制

　　科学的公共文化产品供给决策机制应该是“上下结合，双向互动”。一是扩大群众有序参与范围，鼓励群众公开表达公共文化需求;二是完善民主决策程序，让群众的意愿在决策过程中得到更多的体现;三是畅通拓宽和缩短信息链，积极展开网络政务，让群众通过网络直接参与和影响供给决策;四是要分层级配置决策比例，尽可能将公共文化产品决策权下放到基层。

　　2.建立能够满足群众需要的服务新模式

　　服务模式设计的优势是具有普遍推广的便利，目的是为了尽量避免受到特殊条件的限制，寻找到服务对象的共性特征和对应措施，注重的是一般方法和逻辑的设计，使得每一个运用模式的具体地方，可以根据自己的实际，灵活地填充资源和内容。

　　服务模式设计的前提是对服务对象的细分。科学高效的公共文化服务体系必须是以服务对象和服务时间的属性结构特点来规划设计地方公共文化服务内容和供给渠道模式。

　　一是针对服务时间的模式设计。第一，根据基层劳作时序和节假日规律设计服务模式，可将基层公共文化服务模式分为节庆服务和日常服务两类。第二，根据多数人群的作息时间设计服务模式。全面推广云南省文化厅创新性地推出的“错时服务”新举措，各级文化站、图书馆以及博物馆等公共文化场馆，根据所在辖区居民的需求，调整服务时间，解决居民上班时间与场馆开放时间重叠的问题，错开对外开放时间，以保证在读者最多的时段开放，在读者最少的时段休息。

　　二是针对服务对象的模式设计。根据服务对象的性别、年龄、民族、居住地点等，结合当前公共文化产品与服务的供给情况，以当地服务对象的主要群体属性为重点，以群众文化需求为牵引，进行产品与服务内容的规划设计，以具体内容设计来搭建供给渠道，以保障有效供给来调配各项资源，构建出具有操作性和推广性的服务供给模式。

　　3.以基层为重点，加强农村公共文化产品供给和鼓励群众自办文化

　　一是构建向农村倾斜的公共文化产品供给制度。要通过制度和法律建设，将农村公共文化产品供给纳入制度供给范围，明确供给目标、范围和标准，确保农村公共文化建设资金投入和产品供给按更高的比例增长。

　　二是培育符合农村实际的公共文化产品市场供给机制。第一，要确定农村公共文化产品市场供给范围，建立私人资本进入公共领域的“特许经营”制度;第二，要合理界定公共产品的产权，逐步将农村公共文化产品纳入市场供给;第三，要进一步拓展政府和社会组织合作供给公共产品的空间，以政府拥有所有权、其他权力交由政府以外的经济组织的方式，或者以委托管理的方式(如租赁、特许经营等)在政府和社会组织之间合理配置产权和经营权;第四，要借助资本市场，通过股票、债券、基金融资等方式为农村大型基础设施建设融资;第五，要进一步完善政策激励，鼓励符合条件的个人、企业和其他社会组织以现代市场允许的多种形式参与公共产品供给。

　　三是鼓励群众自办文化，发展民间文艺团体，丰富地方文化服务产品与内容。第一，要鼓励群众利用地方优秀传统文化资源，开展自发性的文化活动，丰富文化娱乐生活;第二，要培育民间文艺团体，贴近群众需求，开展文化服务，促进群众的自我娱乐和自我教育。

　　4.加强我省保山示范区、楚雄、昆明示范项目经验的理论提升和文化惠民云南经验的宣传推广

　　一是总结规律，加强理论提升。第一，要总结示范区(项目)中优秀建设经验的决策逻辑，激发其他地方推进公共文化服务的主观能动性和创新精神;第二，要揭示出公共文化服务设施网络建设的深层次动因，要以有效实现功能和提高实际使用率为绩效核心指标，不盲目扩大规模;第三，要总结出优秀经验中地方领导组织与资源配置的一般规律;第四，要发掘出优秀经验中充分利用地方文化资源并打造提升其文化附加值的一般性做法。二是加强文化惠民云南经验的宣传和推广，综合运用各种宣传媒介和渠道资源，构建出立体全面的宣传推广格局。

　　(四)加强公共文化服务管理组织建设，构建多元公共治理格局

　　推进国家治理体系和治理能力的现代化，是现阶段我国全面深化改革的总目标，也是中国特色社会主义现代化建设和政治发展的必然要求。文化领域的体制、机制及法律法规属于包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等构成的国家治理体系的重要组成部分。构建多元公共治理格局，是建成现代公共文化服务体系的必然路径。

　　1.加快政府职能转变，构建公共文化服务主体多元公共治理格局

　　一是要加强领导，强化党委政府的“领导”和“主事”地位。第一，必须健全领导和工作机制，强化各级政府在公共文化建设工作中的领导、决策和管理责任;第二，强化落实有关部门责任，建立各部门责任明确、分工合作、真抓实干、协调推进的文化工作机制。

　　二是要转换角色，职能部门尽快完成“办文化”到“管文化”的转向。要深化文化体制改革，理顺政府与社会、市场及文化单位的关系，实现政府由管微观向管宏观转变，由管、办、养合一的直接生产方式向政府主导、多元参与的供给方式转变。

　　三是要强化职能，公益性文化事业单位尽量完成“配角”到“骨干”的换位。公益性文化事业是公共文化服务的重点，政府要通过财政拨款、税收优惠、公私合作等多种方式，为公益性文化事业部门提供资金上的支持和帮助，并通过专门的文化行政部门对其管理进行规范和指导。

　　四是要加强引导，推进建立现代公共文化服务体系建设主体多元化与共同治理格局。应正确处理公共文化服务与公共文化社会化、市场化的关系，要以充分实现公共文化功能为目的，对参与公共文化服务体系建设的组织力量进行整合运用，要求各类型组织机构互相配合，发挥各自功效，实现共同治理;逐步形成政府主导，文化事业单位、企业、社区(村组)、其他社会力量等多元主体共同参与、协商与对话的制度框架。

　　2.加强基层文化人才队伍建设

　　一是建立健全公共文化人才的选拔、培养和使用机制。第一，逐步充实专职文化人才队伍建设，要向基层提供优秀人才政策，逐步实行农村文化工作者公开招聘制度及从业资格制度，有效促进基层文化人才队伍的素质提升。第二，重点加强基层文艺人才队伍建设，以招录、聘用或组建文艺协会的方式整合原群艺馆、艺术院团的专业文艺人才队伍;立足农村，注重发挥农村文艺骨干、文化能人、文化名人的积极作用;加强对农民文艺骨干的培训，提高其业务素质和工作能力。第三，创新文化志愿者服务的新路径，鼓励当地开展文化志愿者服务的同时，建立艺术类专业毕业实习生到基层志愿服务的长期合作机制，建议通过省文化厅联系省内艺术院校或师范艺术生的毕业实习生，每年分批次到基层文化馆、站实习。推进“文化站/室工作人员+社会聘用人员+志愿者”的人才队伍模式，建立一支扎根基层、服务群众的专兼职相结合的公共文化服务队伍。

　　二是完善地方文化人才队伍的保障和激励机制，保障基层文化队伍的稳定。重点要做好两方面的工作，一是对基层文化工作人员基本待遇、福利的有效保障，确保人员在编在岗，同时要完善聘用人员的待遇和管理办法;二是对调动基层文化工作人员积极性和自觉性的激励机制建设，要为他们提供学习成长和职级晋升的公平机会，要完善对其工作绩效的评估与奖惩制度。

　　结合保山市的动态统计评估网络设计与实践经验，按照理论构建的云南公共文化服务体系的框架格局，兼顾实践中的操作性和数据采集可靠性，进一步归纳评估维度和提炼核心指标，提出公共文化服务评估指标体系的初步构建框架。指标体系的一级指标为：公共文化服务规划投入，公共文化服务基础设施网络，公共文化产品与服务供给，公共文化组织管理与支撑，公共文化服务评估，共5个方面，并初步构建出33个二级指标。

　　[参考文献]

        [1]重视文化民生 夯实文化基础 推动我省公共文化服务体系建设迈向标准化均等化——在云南省公共文化服务体系建设现场工作会议上的讲话[Z].云南省文化厅，2014-02-24.

　　[2]立法促进公共文化服务标准化均等化[EB/OL].中国文化报.

　　[3]20个部门合力推动公共文化事业发展[EB/OL].

　　[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》十八届三中全会报告[Z].