我国农村义务教育财政体制面临的问题和策略分

一、理论背景
　　英国经济学家庇古于20世纪20年代创立了福利经济学。福利经济学在理论上主要围绕三个命题构建起来的：第一，共同利益问题。试图回答在一个相互竞争的经济体系中，买者和卖者之间是否有共同利益。第二，公平分配问题。即在一个经济体系中，分配方案是有眼光的统治者制定的。第三，社会福利问题。所谓社会福利是指个人对日益增长的社会物质文明和精神文明的满足程度。
　　由庇古提出的国民收入均等化思想对公共服务均等化十分具有启发意义，政府应当试图通过公共服务均等化来实现全社会福利的最大化。人与人之间所享受的公共服务均等化是公共服务均等化的最终目标，由于每个人所处的地区和环境不同，有不同省市，城乡之间差异性的存在，因此为了实现这一最终目标，政府必须努力消除地区之间，城乡之间的差异来实现公共服务均等化。
　　义务教育属于公共服务的范畴，是公共服务均等化的重要体现。而我国义务教育的地区之间，城乡之间的差距则明显的存在。尤其是我国农村的义务教育，因此需要政府更进一步的采取措施来实现这一公共服务的均等化。
　　二、我国义务教育财政体制的历史演进
　　1950—1952 年新中国成立初期，国家没收了官僚资本，统一了全国财政，实行中央统一财政、统收统支。基础教育经费由国家财政统一列支，实行高度集中的财政管理体制。这时期的教育计划主要有中央政府根据各地区的报告而统一调整和平衡。
　　1953—1957 年“ 一五” 计划期间，基础教育纳入国民经济计划，按中央、省（ 市） 、县三级财政管理，实行“ 统一领导， 分级管理” 的财政管理体制。
　　1972—1979 年，在中央统一计划下， 基础教育以地方管理为主，基础教育经费在中央安排下达国家预算时“ 戴帽” 下达，专款专用。
　　1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出将发展基础教育的责任交给地方，有计划有步骤的实施九年义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。
　　1986 年颁布的《中华人民共和国义务教育法》和1995 年颁布的《中华人民共和国教育法》及其相关的实施细则和规定，初步形成了我国多渠道筹集、地方负责的义务教育财政体制框架。
　　2001年农村税费改革，涉及农村教育的主要是取消了农村教育集资和农村教育费附加。为了保证农村义务教育的正常运转，同年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确规定“进一步完善农村义务教育管理体制，实施在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制”。
　　2004年，全国范围内推广实施“在严格核定杂费、课本费的基础上，一次性统一向学生收取费用，收费项目包括杂费、课本费和作业本费”的“一费制”制度。
　　2005年12月24日，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》发布。
　　2006年，财政部和教育部发布了关于对全国农村义务教育阶段学生免收学杂费的实施管理办法。由此自2006年春季学期开始，西部地区农村义务教育阶段学生全部免收学杂费；2007年春季学期开始，中部地区和东部地区农村义务教育阶段学生全部免收学杂费。包括对农村地区义务教育阶段公办学校就读的学生等。
　　2006年6月，《义务教育法》颁布，国务院和县以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。
　　2008年8月，国务院发布了《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费。在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生，按照当地兴办学校免除学杂费标准，享受补助。
　　三、我国农村义务教育财政体制面临的不均等问题
　　（一）义务教育发展不平衡
　　我国的农村教育面临着地区之间、省内和城乡之间、学校之间发展的不平衡。东部地区虽然经济条件优越，发展迅速，但是东部各省的农村义务教育的差距仍然存在，这反映出一些省级政府并没有对辖区内的农村义务教育的均衡发展负担起应付的责任和发挥应有的作用。中部地区的现财政在发展问题上往往顾此失彼，忽视农村义务教育的发展，一些人口大省的县区得不到当地经济的有力支持，也得不到中央的财政支持。西部地区依靠中央财政的转移支付可以勉强维持教师的工资，但无其他经费来维持校舍的维修，许多地方县财政拨款几乎没有，农村义务教育的发展也面临着一定的威胁。以实际差距为例，农村小学与城镇小学的生均教育事业费、生均预算内教育事业费以及生均公用经费之间的绝对差距，在2001年分别为631元、372元、229元，到2006扩大到868元、436元、330元，分别上升37、17和44。在初中，这几个指标的差距分别由2001年的821元、420元、和355元上升到1078元、447元和452元，分别上升了31％、6%和27%。
　　（二）国家财政教育投资在三级教育中的分配不均
　　我国的财政往往集中在高等教育投资，而忽视中小学的教育建设。其原因是对三级教育投入带来的不同增长速度导致了教育经费投入比例严重向高等教育倾斜。我国目前还是发展中国家，政府急于实现经济的快速增长，加大对教育的投入能够带来发展所需的人才，在资源有限条件下，为了满足社会发展对高级人才的需要，优先发展高等教育理所应当的就成为了必然选择。义务教育属于是全民教育，属于公共物品，利益大都比较分散，这大大增加了搭便车的可能性，并且受益主体又是占人口多数的农民，而农民又是目前我国社会各方面中的弱势群体，社会影响力有限，长时间处于被忽略的地位，除了中央政府的转移支付以外，义务教育投资主要来自县、乡、村，而他们自身的财政支付能力就已经很有限，因此，农村的义务教育均衡发展更加面临危机。
　（三）义务教育经费总量不足
　　近些年来，尽管各级政府不断加大对于义务教育的投入，但是从对于义务教育实际的需求来看，义务教育经费仍然面临着发展不足，义务教育公共支出占国内生产总值的比例偏低，2004年义务教育公 共支出占国内生产总值的比例仅为1.5%。义务教育经费不足问题在农村地区表现的尤为突出，这一问题主要表现在，农村中小学教师工资发放不按时。拖欠农村中小学教师工资，是多年来一直未得到解决的问题。全国除大中城市和部分沿海经济发达省份以外，都不同程度地存在拖欠农村教师工资问题，且拖欠面越来越大、拖欠时间越来越长。其二，农村中小学的基本办学条件得不到保障。相当多农村地区不具备义务教育的基本办学条件。其三，农村中小学建校债务负担沉重。在90年代末期，为了实现普九目标，不少农村地区举债进行学校建设，承受着巨大的建校债务。最后，农村税费改革使义务教育投入面临更大的短缺。
　　（四）农村的义务教育发展过程中缺少利益表达
　　我国长期形成了“以城市为中心”的政策倾向，教育政策大都优先考虑和体现城市的利益，而我国城乡分割的二元结构更是加剧了这一现象的形成和发展，城市中的市民不仅在利益表达的渠道，而且在利益表达的强度上都远远的高于农村的居民，他们凭借此优势获得了更多的教育资源和更多的利益。而作为弱势群体的农民不仅没有力量来阻止那些对他们不利的政策出台，而且往往也不注重对自己利益的保护，缺少对自身利益的表达，因此，义务教育的分配越来越倾向于城市。这一现象违背了公共服务均等化的理念，农村义务教育不均衡的现象没有得到改善，反而有越来越严重的倾向。
　　（五）官员绩效评价体系的不健全阻碍义务教育均等化的发展
　　中国的地方官员人事体制是自上而下的任命制和考核制，而官员的人事监控和评价体系又主要是对经济工作的考评。由于存在信息不对称和监控的难度，再加上官员晋升的“淘汰制”使得上级对下级的考核往往简化为对地区主要经济指标考察和特定指标监控。在缺乏内部民主制约的情况下，受这些考核指标的诱导，以行政为主导的地方财政决策行为必然会背离辖区居民最基本的社会服务需求，即地方政府为了追求任期内经济增长和城市面貌的改变而将大量财政资金用于公共基础设施的投资，甚至直接介入一些竞争性行业，进而挤占本应该用于义务教育、公共卫生等辖区居民迫切需要的财政支出。
　　四、小结
　　义务教育属于公共物品，是一项公共服务，是公共服务均等化的有力体现。我国农村义务教育是整个国家的义务教育的重要组成部分，在国家的义务教育体系中占有重要位置，据统计，全国接受义务教育的适龄学生有约1.9 亿人，其中65 %居住在农村地区。农村的义务教育和城市的义务教育一样，是应由政府来保障的一种公共产品，具有很强的社会公益性。农村义务教育财政体制则是农村义务教育面临的一系列不均等问题的重要体现，目前我国农村义务教育财政体制则面临着一系列的问题，为了实现农村义务教育均等化，政府应该调整财政的教育支出结构，加大对农村义务教育的投入，并且明确各级财政的义务教育投入责任，而且要加强义务教育支出的管理，提高资金的使用效率，尽量缩小城乡之间的差距，实现义务教育的均等化这一目标。
　　（作者单位：西南交通大学公共管理学院）