创新村级治理机制 破解“半拉子民主”难题——

摘　要：武义县创建的“村务监督委员会”制度历经六年多的实践与探索，逐渐成为一个极富生命力的基层民主形式，为基层民主政治建设提供了一个可借鉴的案例。文章通过对武义县六年多来实践与探索的村务监督委员会制度进行详细的考察分析，从制度创新缘起、发展、运行及成效入手，揭示其对中国基层民主政治建设与发展的现实价值和重要借鉴意义。

关键词：基层民主；民主监督；村务监督委员会；经验与启示
　　2004年6月18日，武义县后陈村成立了全国首个“村务监督委员会”，以一个机构、两项制度为标志的村务监督委员会制度被称为“后陈经验”。六年多来，人民日报、新华社、中央电视台等国内20多家新闻媒体先后对“后陈经验”作了报道。2010年10月28日，村务监督委员会制度写入《村民委员会组织法》。2011年2月22日，由人民日报、新华社、中央电视台等13家中央级媒体组成的新闻采访团对中国第一个“村务监督委员会”诞生地的后陈村进行了集体采访，“后陈经验”再次成为众多媒体注目的焦点。武义县首创的“村务监督委员会”制度何以能够如此成功运转？本文试图通过对村务监督委员会制度的产生、发展、运行及成效进行阐述分析来探究它的答案所在。
　　一、村务监督委员会制度创新的背景及成因
　　（一）背景
　　自1988年开始试行（1998年正式实施）《中华人民共和国村民委员会组织法》以来，村民自治制度在我国广大农村得到推广实行，成效卓著。但是，综观20多年农村民主政治建设的进程和现状，无论是国内农村基层民主建设研究的理论工作者，还是从事农村基层民主建设指导的实际工作者，都普遍感觉到，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的农村基层民主发展很不平衡，通过多年的实践与摸索，民主选举日益规范，但是绝大多数村庄根本没有真正有效的监督，村里一些重大事情往往是村长或书记说了算，民主决策与民主管理只能是一句空话，我国农村以村民自治为主要内容的农村基层民主建设一度成为“半拉子民主”。
　　（二）村务监督委员会制度创新的缘起
　　武义县地处浙江省中部，是个革命老区县。近年来经济和社会各项事业健康发展，县域经济综合实力快速提升。尤其是城郊农村主要由于土地征用等因素，村干部手中掌握的权力越来越大，而约束村干部权力的制度和监督却十分薄弱。几年来，武义县村干部违法案件频发。据统计，仅在2000至2003年间，全县共查处农村违法违纪案件153件，其中村干部犯案123人，占80%以上。①同时，告状村干部的村民信访也呈明显上升趋势，尤其是反映村干部问题的重复上访、集体访、越级访居高不下。如何从根本上约束村干部违法乱纪行为，成为县委、县政府主要领导必须考虑和急需解决的现实问题。
　　后陈村就是当时上访量位居全县第一之村。后陈村隶属于武义县白洋街道，共有村民347户，近900名村民。该村从二十世纪七十年代起就是一个富裕村。2000年以来，由于村务管理不透明，重大决策不民主，一度造成村内矛盾重重，干群关系紧张，村民上访不断，甚至发生冲突。2002、2003年，连续二任村支书由于经济问题被查处，2004年初，由于村集体土地被征用，村里获得了1900余万元土地征用补偿金，究竟如何处理这些村集体资产又成了一大难题，村内矛盾更加突出。
　　（三）村务监督委员会制度的生成与实施
　　2004年2月，武义县委派出指导组在后陈村开展调研，在坚持实用、管用、操作性强的原则下，对后陈村各项管理制度进行梳理完善，制定了《后陈村村务管理制度》《后陈村村务监督制度》。为使监督制度真正落到实处，2004年6月18日后陈村创造性地成立了全国首个村务监督机构——村务监督委员会。该制度主要标志是“一个机构、两项制度”。
　　一个机构即村务监督委员会，由村民代表会议民主选举产生，受村民代表会议委托独立行使村务监督权，对村民代表会议负责并报告工作，设主任1人，委员2～4人，与村委会同届。同时，监委会人选回避制度规定，监委会成员不得由其他村干部及其近亲属担任。两项制度即《村务管理制度》和《村务监督制度》。在广泛征求村民意见的基础上，提请村民代表会议通过后生效，它是规范村务管理行为，开展有效监督的基本制度。②
　　后陈村成立村务监督委员会后，充分发挥其监督职能。如对村里西塘、西湖两口池塘和沙石场的承包经营，以及与村民切身利益密切相关的标准厂房等进行了监督，并公开招投标。据不完全统计，村务监督委员会运行不到一年，就为村集体增收节支90多万元。
　　武义县在后陈村试点成功之后，就在全县试行村务监督委员会，到2005年5月底，已在全县546个村（社区）全部推行。此后“后陈经验”便开始在金华市乃至浙江省推广。截至2009年11月，浙江省30032个村全部建立了村务监督委员会，覆盖面达到100%。
　　二、村务监督委员会制度创新的现实价值与成效
　　1、拓宽了监督领域，强化了对村级公共权力的制约监督
　　村务监督委员会制度实现了对村级组织权力运行、财务公开等各个方面的事前介入、事中跟踪、事后检查的全方位、全过程监督，形成了一个从决策、管理、监督的权力运行的完整链条，使各种权力都没有寻租机会，从而真正实现了“让权力在阳光下运行”。
　　2、促进了村级民主自治生态环境的改善
　　一是促进干群关系的好转，增强了干群之间的信任。村监委会全程参与村中所有重大事项的决策，对村里一些重大决策有异议或财务方面有疑问时，监委会能及时明察细究，解惑释疑，消除误解，并及时向党支部、村委会等组织反映村民对村务管理的意见、建议，帮助村两委完善村级管理制度，增强了工作实效，这种沟通促进了村干部与村民之间的良好关系，监委会成了村干部与村民联系的桥梁。
　　二是村级村务混乱状况得以改善，村集体经济不断壮大，促进了新农村建设。村务监督委员会制度及其带来的村级财务管理有序化，有效地促进了集体资产的增收节支，为集体和村民带来了许多看得见的经济利益。如六年来，后陈村村务监督委员会通过实施有效监督，为全村增收节支480多万元，后陈村的年集体收入从每年20万元提高到现在的260万元。
　　三是构建了农村矛盾自我化解机制。一方面有了村务监督委员会的全程监督，可以及时发现差错和启动纠错程序，从制度和机制上保障了村干部

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“不能腐败”。另一方面，由于村务监督委员会对村民反映的问题解疑释惑，消除误解，使大量矛盾化解在萌芽状态，成为一种农村自我化解矛盾、协调村干部与村民关系的自主运行机制。据统计，2004年—2010年全县新农村建设投资总额约为10余亿，反映村干部的信访件从2003年的305件降到2004年125件，2005年89年，2006年46件，2007年50件，2008年60件，2009年49件，2010年117件，总体呈下降趋势。六年来，后陈村实现了干部零违纪、村民零上访、工程零投诉、不合规支出零入账的“四零”现象。
　　三、制度的深化与完善
　　村务监督委员会制度在实践中取得了显著成效，但在多年的运行中，也暴露出一些问题。随着形势的发展变化，简单地运用以往的两项制度进行村务决策管理，显然无法从根本上解决深层次问题。迫切需要进一步加强村务监督委员会制度规范化建设，实现村级民主监督制度从建立民主监督机构到健全监督制度体系的升华。
　　1、培育监督主体，促进村务监督委员会自身建设
　　为强化村务监督委员会自身建设，促进村务监督工作长效开展。一是优化选举办法。通过对监委会成员选举对象前置条件的设置、选举程序及选举办法的优化，实现民主选举的规范化，确保监委会成员的素质。二是建立工作台账。要求对村务监督委员会基本情况、例会、监督项目、工作报告、考评记录等，认真、如实记录，以备查阅。三是强化教育培训。通过建立一套教育培训制度，采取实地考察、以会化训、专题培训、监督工作研讨交流会等，使监委会成员明白为什么要监督、监督什么和怎么监督等问题，以提高监督委会成员综合素质和履职水平。四是发挥典型作用。在抓一批难点村整改基础上，通过树立一批“群众满意村务监督委员会”、编印监督工作案例小册子发到各村、组织相关村的村务监督委员会成员与“群众满意的监督委员会”成员进行经验交流和座谈，以取得集思广益、以点带面的效果。
　　2、完善工作机制，促进村级民主监督工作协调运转
　　一是定点联系机制。要求每位乡镇（街道）纪委委员按照分工定点联系几个村的村务监督委员会，经常沟通交流监督工作情况，做到责任到人。二是定期报告机制。要求村监委会每月要向村党支部及村民代表会议报告工作，每季向乡镇纪委汇报工作，每年要参加村级组织民主测评，切实加强对监督者的监督。三是纠错救济机制。当监委会工作“失位、错位、越位”或监委会正确监督得不到落实时，通过乡镇街道纪委或县村务公开民主管理工作领导小组及时启动纠错或救济程序，使村务监督工作进一步规范运行。四是督查考核机制。把村务公开工作列入乡镇、街道年度工作目标考核内容，严格进行考核。建立专门的督查组由县领导带队定期进行督查指导，确保全县农村民主监督工作整体推进。
　　3、强化制度配套，促进村级民主监督工作环境优化
　　强化村务管理的制度体系建设，将实践中逐步形成的、行之有效的监督程序和措施制度化、规范化、公开化，以增强可操作性，减少随意性。武义县在总结村务监督委员会制度六年工作实践的基础上，将现代企业管理和公共管理的理念、做法导入村级民主管理工作，全面开展“四定二评一创”活动，③推行《阳光手册》，进一步优化村级民主监督的工作环境。同时，为全力营造村级民主管理、监督的良好氛围，先后推出了周三服务日、镇村干部“四联动”创业机制建设等活动，出台村级财务管理、镇村干部周三服务日制度、镇村干部四联动、村干部竟职承诺、创业承诺和辞职承诺“三项承诺”等外围配套制度，以此优化村务监督工作的文化氛围。
　　四、经验与启示
　　六年多来，武义县在实践中不断探索创新，使“后陈经验”实现了村级民主监督制度从建立民主监督机构到健全监督制度体系的升华。特别是“四定二评一创”活动，从尊重农民“首创精神”，保障农民的知情权、表达权、参与权和监督权的思路出发，通过对原有的村务管理制度、经验进行了一次全面“扬弃”和“固化”，与时俱进地完善了村级权力制衡机制。武义县村务监督委员会制度创新中的许多经验和富有启发的理念对中国的基层民主政治建设和发展具有重要的借鉴意义。
　　1、注重制度创新与完善，从监督要素建设向制度体系建设推进
　　武义县在深化完善村务监督委员会制度，健全提升村级民主监督等制度的过程中，把监督制度建设贯穿于决策、管理、公开、评议等各个环节，从单纯的监督制度要素建设转向监督体系建设，既注重单项制度的建立，更注重制度体系的建设，使各项工作制度相互联系、相互街接、相互配套，形成有机整体，较好地体现了系统配套的要求。通过对涉及村务管理、村级组织建设中的重要工作事项的流程化管理，同时以《阳光手册》形式发放到户，能有效防止村级重大事项的“暗箱操作”，防范村级干部的廉政风险，提升村级干部的工作效率，实现了超前化解权力运行过程中的各类腐败风险，防范于未然。④
　　2、规范化运作，不断提升村务监督和村务管理水平，促进党群干群关系进一步和谐
　　监督不仅要有程序，更要有标准、有依据、有规章。六年多来，武义县以村务监督委员会规范化建设为重点推进农村党风廉政建设，坚持管用可行的原则，对原有的村务管理各项制度进行了认真的梳理，对一些好经验、好做法以制度的形式进行了固化，使村务管理活动有章可循，公开、透明操作，村民自治实现了制度化、规范化、程序化，取得了“给群众一个明白，还干部一个清白”的效果，促进了农村的发展和稳定。尤其是“四定二评一创”活动是村级组织、村民群众自我教育、自我总结、自我提升的一项很有意义的活动，对提升村级民主管理、民主监督的理念和文化起到了积极作用。
　　3、着力培育监督主体的监督意识和能力，促进村民群众参与村务民主管理的积极性
　　深化和完善村务监督委员会制度，全面开展“四定二评一创”活动，推行《阳光手册》。特别是在“四定”过程中，充分发挥以村党支部为核心的村级组织作用，广泛动员广大村民参与，召开村民代表会议、党员干部会议、村两委会议，广泛听取和征求意见，在“四定”制度基本成熟后，按民主集中制的原则，提交村民代表会议讨论通过，同时上墙公示，最后形成的制度、流程、村规民约文本也发放到每家每户。这些举措将民主管理、依法办事的理念融入了农村生产、生活的方

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方面面，村民主动参与民主管理、村干部主动接受监督的意识得到不断提高。
　　武义县首创村务监督委员会制度及对制度的不断深化和完善，是在新形势下加强农村基层党风廉政建设的创新实践，它在内容上明确了村务决策、管理、监督、公开和民主评议程序，范围上把村级民主监督寓于农村经济社会发展的各项工作之中，实践上提升了村务管理和监督的规范化、程序化、制度化、科学化的水平，效果上实现了党的领导、人民当家作主与依法办事的统一。这项充满泥土味的基层民主政治创新之举，使村民监督从“有名无实”变成“有名有实”，大大增强了村务公开和民主管理的可行性、执行力和有效性，对中国的基层民主政治建设和发展具有重要的现实价值和借鉴意义。
参考文献：