中国财政分权与地方科教文公共服务供给的实证

摘　要：中国式财政分权体制下，追求短期经济效益的地方政府对公共服务的供给缺乏财政激励，本文运用计量方法检验了财政分权与科教文类公共服务供给的关系，结果显示，财政分权对文教卫类公共服务供给有促进作用，但地方自有财政收入与其却呈反向关系，这表明，中央对地方的转移支付对教科卫类公共服务供给起到积极作用。

关键词：财政分权，地方政府，公共服务供给

　　财政联邦主义理论认为分权能够提高地方性公共产品的供给效率，美国和部分发展中国家的经验都支持了这一结论。但是，在中国， West和Wong（1995）发现，财政分权导致配置在卫生和教育的公共支出减少，特别是在贫困地区，它明显恶化了当地居民的福利状况。在分析中国问题时，我们除了要考虑分权办法可能对地方性公共产品产生的影响，还需要考虑财政体制外的一些制度因素对分权效果的影响，如国内学者均指出中国户籍制度极大限制了劳动力的流动性，同时官员自上而下的任命制度极大削弱了地方居民向政府传达公共需求信息的效率。因此，中国激励地方政府供给公共产品的机制是自上而下的官员惩奖制，和在此基础上形成的以竞争流动性更强的资本要素为目标的激励。
　　一、中国财政分权与文教卫公共服务供给影响机制的分析
　　在“用脚投票”机制下，居民会通过选择居住地来表达其对地方公共物品组合的偏好，地方政府的公共物品供给也将作出相应的反应。但对于中国来说，由于户籍制的存在将大量的流动人口排除在其就业地公共产品的受益范围内，因此居民的流动更多的是以追求更高的收入（或更好的就业机会）为导向。当然，我们也不能够排除公共产品对居民流动的吸引力，特别是那些已经具有较高教育素质的劳动力。无论居民以何种目的而流动，对于劳动力净流出地来说，劳动力外流会伴随着部分公共服务受益（如义务教育）的外溢；对于劳动力净流入地来说，劳动力的流入意味着其以较低的公共成本获得了人力资本的积累。中国人口向东南沿海(包括新疆)迁移已经持续二十年左右的时间，对于有大量劳动力移出的中西部省份来说，就缺乏进行人力资本投资的正向激励，因而会降低在教文卫上支出的比重，并且，对于落后地区来说具有后发展优势，他们并不用过多的去担心技术进步的问题，且这些地区资本短缺的问题相对于发达地区来说更严重，其经济增长对资本的依赖更大。因此，欠发达地区地方政府普遍忽视诸如教育、卫生等社会服务需求，而更重视通过改善本地区投资环境而提高其对物力资本的竞争力。对于劳动力净流入的地区，由于户籍制度的存在，这些地区往往不对没有户籍的劳动力提供完全的公共服务，特别是教育、医疗等直接与户籍制度挂钩的公共服务，户籍制度对这些地区供给文教卫公共产品会产生负面的激励作用。但从另一个角度来说，经济发达地区在完成劳动密集型产业向资本密集型和技术密集型产业转移过程中，资本和技术进步逐渐取代低成本劳动力，成为推动其经济增长的主要因素。高素质劳动力和资本成为经济发达地区竞争的主要目标，而这类生产要素对投资环境、公共服务水平的要求相对于低成本劳动力更高，于是，这些地方政府又不得不通过改善社会公共服务和投资环境，如教育、卫生、社会保障等民生性公共产品来提高其在全国资本和劳动力市场中的竞争力。因此，对于经济发达地区来说，其在科教文卫上的支出变化是不明确的。
　　二、模型的构建和变量说明
　　（一）模型构建
　　如上分析，文教卫类公共服务最终受益的对象是具有较强流动性的劳动力，由于户籍制度的存在，分权体制下的地方更偏好于见效更快的经济建设支出。根据这一基本判断，本文构建以下计量模型：   
　　其中，wjw表示人均地方文教卫支出，用来代表地方提供文教卫公共产品水平；city代表全国城市化水平；tran代表中央向地方人均转移支付；rev代表地方人均自有财力；fd代表文教卫公共产品供给执行分权程度；gdp代表人均GDP。
　　（二）变量和数据说明
　　以不同的指标所反映的财政分权的意义和结果都是不一样的，在这里我们主要考察的是地方自有收入、转移支付以及具体公共产品供给的执行分权度对具体公共产品供给的影响。首先，我们用人均科教卫财政支出衡量政府供给这类公共产品的状况，即因变量。经济增长会对这类公共产品起到正面的推动作用，我们将人均GDP放入到解释变量中。地方政府对不同来源财政资金（自有收入和转移支付）的自主程度和支出倾向存在很大的差别，自有收入的自主程度较高，如上所述，地方政府可能更倾向于将其用于见效快、受益内敛的公共产品，如基础设施投资；转移支付的自主程度较小，特别是专项转移支付具有专款专用的性质，地方政府只是代理中央政府执行特定的公共产品供给之责任，没有实际决策权，因此这类资金的使用更多的是体现中央政府的意志。另外，中央通过转移支付的形式将公共产品供给的执行权下放给地方政府，由于“信息优势”的存在，可能更有利于提高其资金的使用效率，因此，我们将执行分权考虑其中。此外，为了消除价格因素和人口变动的影响，我们将数据以1994年价格为基数进行了处理，并将数据进行人均化。
　　国内学者对财政分权与具体公共产品供给问题的研究是建立在总体财政分权程度（即各省与中央政府间的财政分权度）基础上的，如乔宝云等（2005）在考察中国财政分权与小学义务教育关系时采用省级财政分权程度的指标。尽管总体分权度能够在一定程度上反映中央与地方在各省的总体事权分配情况，但具体到各类公共产品的支出分配上，他们之间的分权程度是存在一定差异的，如地方受益较强的公共产品（教育、卫生、社会保障）更多由地方负责，相应的分权程度也会比较高，而外溢性较强的公共产品则分权程度相对较低。因此，研究财政分权对具体公共产品供给的影响应建立在相应事责分权程度上，当然，具体到各省分的研究时，由于可参考的数据不够详实（各种年鉴中并未对各省特定公共产品支出资金的来源进行分类），这时候以各省财政分权程度作为替代是无奈之举。但是，我们仍然可以对中央与地方间各类公共产品分权的总体状况进行考察，即：
　　文教卫公共产品执行分权度=地方用于文教卫的支出/全国用于文教卫的支出
　　三、模型回归结果的解释与结论
　　由于我们采用的是1995-2007年的时间序列数据，在进行 计量回归前需要对数据进行单位根检验，经检验得出各数据均为二阶单整，且具有协整关系，对其进行误差修正后，回归得：
　　D.W=2.1  ，  
     回归各系数基本通过检验，DW值等于2.1，说明模型不存在自相关性，且拟合程度较高，结果表明：
　　1.地方政府文教卫支出与城市化相关性不强，原因在于目前我国从农村进城务工的劳动力还停留在较低水平上，还主要从事劳动力密集型产业生产，收入水平不高，他们对流动目的地公共服务水平的要求并不高；同时，在户籍制度尚未破除的情况下，劳动者所享受的公共服务主要是与其户籍挂钩的，中国绝大部分流动性劳动力的技能水平还处于较低的层次，他们很难获得城市户口，他们对公共服务的诉求也就难以得到当地政府的关注，可以说，地方政府缺乏对农民工提供与城市居民平等公共产品的激励，有相当一部分农民工子女得不到良好的公共服务。
　　　2.文教卫公共产品供给与其支出执行分权程度有较强的正向关系，说明财政执行分权有利于增进地方文教卫公共产品的供给，分权程度每增加1%，则相应的支出水平增加0.69%。其原因主要是地方相对于中央而言在供给文教卫这类公共产品问题上，是具有信息优势的。
　　3.文教卫公共产品供给与经济增长具有较强正向关系，GDP每增加1%，地方政府就会增加0.83%的供给。这符合马斯格雷夫的经济增长阶段理论，即随着经济增长，人们对于公共产品需求的种类和数量会发生相应的变化，文教卫是与人们健康和发展息息相关的一类公共产品，当经济发展到一定阶段，人们对于这类公共产品的需求也会不断的增长，此外，经济增长也为地方政府提供了更多的财力。
　　4.与自有财政收入呈反向关系，而与中央的转移支付呈正向关系，地方自有收入每增加1%，文教卫支出就减少0.76%，转移支付每增加1%，文教卫支出就增加0.69%。其原因可能是在我国行政集权体制下，地方官员在安排公共资源过程中，始终以经济增长这一政绩指标为出发点，文教卫公共产品是对人力资本积累的长期投资，对经济增长的短期贡献不大，因此，地方政府在对其可控财力进行分配时，更偏向于其他见效快的投资。相比较来说，通过转移支付的方式完成的自上而下的职能委托，更有利于增进科教卫公共产品的供给，这是因为中央政府更重视地区协调和经济的长期增长，在官员晋级机制不能够有效保证地方政府财政支出政策的稳定且亲民时，中央政府不得不集中大部分财力后以转移支付的形式将部分文教卫公共服务供给职能委托地方执行，即地方用于文教卫支出资金中有相当一部分来源于中央的转移支付。我们在对2008年和2009年公布的全国财政收支决算情况的考察中得到了相关的证实，2008年中央财政用于教育的支出（决算）为1603.71亿元，其中只有491.63亿元为中央本级直接安排，其余都通过转移支付的形式委托地方安排。
参考文献：
，中国社会科学，2005（6）：37-47.