浅析欠发达地区工业用地供应存在问题及对策

　　研究目的：通过典型地区调研，总结欠发达地区工业用地供应存在主要问题，提出相关对策。研究方法：比较分析法和实地调查法。研究结果：调查区域工业用地供应存在的共通问题(1)传统供地模式极易造成土地出让后期闲置浪费;(2)中小型企业用地需求旺盛却未形成区别于大工业用地项目的供地保障机制，工业用地结构性短缺;(3)闲置、低效工业用地退出机制不健全。研究结论：实行工业用地弹性出让年期制度是前提，健全工业技术用地退出机制是关键，明确相关配套制度是保障。

　　引言

　　我国土地资源配置的市场化改革进程中，工业用地与其他经营性用地的配置方式都经历了“行政划拨——协议出让——招拍挂出让”的转变过程。但与商业、住宅用地相比，我国工业用地市场化水平一直处于相对滞后的状态。随着经济换挡，就工业用地供应，尤其对于经济欠发达地区，工业用地供应处于招商引资的被动阶段，如何在保经济的前提下，有效解决工业用地闲置、低效利用，打击工业用地圈地、囤地，对工业用地集约节约利用显得尤为关键。本文通过实地调研江西省九江市武宁县、瑞昌市工业用地利用情况，对两地区工业用地供应存在的问题进行比较、分析和总结，提出欠发达地区工业用地供应相关对策和建议。

　　1. 研究区概况

　　武宁县位于江西省西北部，北纬28°53′～29°35′，东经114°29′～115°27′，距省会南昌130公里。2015年全县完成地区生产总值97亿元，年均增长11.5%;财政总收入17.4亿元;全社会固定资产投资132亿元;工业主营业务收入305.2亿元;工业利税总额40.5亿元。

　　瑞昌市地处江西省北部，长江中游南岸，是长江入赣第一个县(市)，拥有良好的长江深水岸线19.5公里。2015年全县完成地区生产总值153亿元，年均增长10.2%;财政总收入26.8亿元;全社会固定资产投资227.3亿元;工业主营业务收入468亿元;工业增加值100.8亿元;工业利税总额52.6亿元;外贸出口3.8亿美元;港口货物吞吐量达4200万吨，占九江港口总量的40%，位居九江五大港区之首，被评为“投资江西十大首选地”。

　　2. 工业用地供应基本情况

　　2015年，由于经济下行，武宁县新增工业用地量下降明显。由年均供应40宗工业用地下降至10宗，且为招商引资，当地政府对工业用地进行隐形地价补贴。武宁工业园共194宗工业用地，入驻企业约250家，其中租赁他人厂房企业40余家，占总企业数近1/5;园区内存活10年的企业约100家，占园区企业总数不到50%，存活15年企业近20家，占8%。

　　由于承接上海等东部地区产业转移，瑞昌市凭借其港口优势，经济下行背景下新增工业用地量仍保持高位增长。瑞昌经济开发区近城区，招工易，运输成本低，工业基础好，小微企业排队入驻却无地可供;且部分老企业产业升级、扩产能也无地可扩。园区供地企业101家，入驻企业138家，租赁厂房企业37家，占比26.81%。园区内5年内停产或产业转移约30家。

　　3. 存在问题

　　武宁县工业用地供应主要存在以下三个问题：①工业用地供应价格低。由于武宁县政府进行隐形地价补贴导致工业用地价格远低于市场价，甚至低于工业用地成本价，不利于土地市场健康发展;②供地模式问题。工业用地的供给均倾向于大块供地，从而减少对道路等基础设施投资。但各产业项目用地需求不一，企业超负荷买地，导致企业购地成本大。一旦产品一时滞销或销售资金超期回流，容易造成资金周转困难，企业的建设与生产活动就会大受影响，引发工业土地闲置或土地空闲;同时，园区内租房办厂企业多，用地需求旺盛，但由于小微企业单位用地量较小，且较难出资购买与自身发展规模极不相符的规模地块，小微企业取地困难;③闲置土地收回困难。武宁县虽已处置闲置土地20多宗，但仍存在未处置、难处置的闲置低效土地。闲置土地收回主要难在：一方面，闲置土地地上建(构)筑物补偿情形复杂，补偿标准难以达成共识;另一方面，破产、停产企业土地证抵押在银行，而企业地块大多面积大，厂房投资大，难有新的买家托底。尤其不同行业对于厂房建设标准，设备工艺要求均不相同，新买家与其花重金回购僵尸企业，不如新购地建厂房。

　　瑞昌市工业用地利用存在以下三个问题：①典型的企业用地紧张和土地利用低效并存。一方面，许多小微企业争相入园，或部分成长型企业急需扩产扩地，用地需求旺盛;另一方面，园区内部分产能过剩行业(如纺织)企业进行重组兼并，抱团取暖，有意倒腾土地，同时园区内较多企业用地低效。园区内高位的用地需求与低效的土地利用并存，急需高效、经济的政策引导工业用地置换流转，形成良性工业用地退出机制;②“先土地后项目”的模式不利于土地有效配置。园区长期以来一直实行“先土地后项目”供地模式，即根据土地出让方案确定供给地块的。虽然按行业代码、地区分类，对工业用地设定了规划控制指标，但不一定符合具体项目用地的需求，因此招拍挂获取的地块面积、形状、位置与具体项目的合理用地需求存在很大的差异，不利于土地的优化配置和高效利用;③小微企业用地难，建设用地结构性短缺。瑞昌市建设用地指标基本能满足大工业项目用地，但小微企业由于用地需求小，用地指标优先安排大工业项目，导致建设用地指标结构性短缺。而事实上，园区50亩以下的中小型用地企业需求旺盛。

　　经济新常态下，武宁县工业用地需求放缓，利用粗放具有江西省代表性，而瑞昌市由于港口交通优势，工业用地需求旺盛，接近于沿海地区工业化时期。但总结两个调研区域工业用地管理存在共通的问题有：①传统的供地模式极易造成土地出让后期闲置浪费，即地块条件与项目不匹配、出让年限与企业生命周期不匹配;②大工业用地项目有保障，中小型企业用地需求旺盛却未形成区别于大工业用地项目的供地保障机制，工业用地结构性短缺;③闲置、低效工业用地退出机制不健全。

　　4. 对策及建议

　　①针对工业用地闲置、低效问题，前提在于改变目前一刀切的以50年出让工业用地的供应模式，实行工业用地弹性出让年期制度，鼓励工业用地长期租赁。工业用地出让年期由县(区)政府联合国土、环保、规划、建设、园区管委会等部门根据项目的产业类型、投资强度、产出效率和节能、环保、本地就业等指标综合集体会议决定，最高不超过20年[1]。

　　目前部分学者提出应全面实行长期租赁制度[2]，由于经济欠发达地区工业基础相对落后，若单独推行长期租赁，虽可以打击囤地、圈地，降低企业购地成本。但目前工业用地价格原本已够低，且由于长期租赁工业用地抵押融资尚无可操作性，即使可抵押融资，其额度也将大打折扣，极可能使得欠发达地区失去比较优势，丧失工业项目。而部分用地大户，可能因租赁土地用地成本降低，反而一次性购置更多工业用地，导致新的闲置、低效利用。本文建议欠发达地区应以工业用地弹性出让年期为主，鼓励试行长期租赁。

　　②由于工业项目受市场、产业聚集效应等因素影响较大，弹性年期制仍无法保证出让年期与工业项目生命周期完全契合。而解决工业用地闲置、低效利用的关键在于建立健全工业用地退出机制，引导工业用地合理流转再配置。客观上工业用地流转较难形成像商业、住宅等经营性用地市场化自行配置，因此，应由政府主导，在工业用地利用绩效评估基础上，区分主动退出机制[3]、强制退出机制。

　　主动退出是指：对于工业项目约定的开工日期之前或达产之后，因企业自身原因无法建设或运营的，受让人可申请解除土地出让合同，经出让人同意，收回建设用地使用权，按照约定返还剩余年期土地出让价款; 强制退出是指：因企业自身原因未按时开工、竣工、投产的;经绩效评估未达合同约定利用标准的;使用土地严重污染环境经环保部门认定的等行为，出让人可无偿收回建设用地使用权。

　　③明确工业用地弹性年期制相关配套制度是保障。允许弹性出让工业用地进行抵押融资。但为了有效防止工业用地圈地、囤地，应约定工业用地达产验收后可办理土地抵押融资，且融资金额不得超过土地出让金总额;工业用地退出时，对地上建筑物的补偿，可事先在出让合同中约定采取残值补偿、无偿收回、由受让人恢复原状等方式处置;弹性出让工业用地应纳入交易平台进行招拍挂公开交易;且可登陆土地市场动态监管平台进行登记备案，纳入供地率计算;针对小微企业用地问题，可单独设立小微企业创业园，供应小规模用地或建标准厂房进行租赁。

　　作者：刘瑛　李资华 来源：西部资源 2016年3期