我国“城市病”的体制性成因与对策研究

 修回：2012-04
    1　我国“城市病”的体制性成因分析
    我国的城市发展受到许多体制性因素的影响，这些体制性因素形成了我国城市发展特殊的动力机制。因此，我国的“城市病”除了拥有与其它国家的“城市病”相同的成因之外，还具有许多我国特有的体制性成因。由于关于“城市病”的一般成因及其破解对策已不乏深入细致的研究，但就我国独特的体制性成因及其破解之策的研究尚不多见，因此拟重点关注这些体制性成因，力图通过对这些成因进行深入的分析来探求破解我国“城市病”的对策。以下分别从干部选拔机制和政绩考核体系、财税体制、土地制度、规划体制、中央地方关系等角度出发展开分析。
    1.1　从干部选拔机制和政绩考核体系角度的分析
    1986年1月，《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》中规定的选拔干部的程序为：①民主推荐，广泛听取意见，提出选拔对象；②组织人事部门考察，党委集体讨论决定后按干部管理权限上报；③上级组织部门进一步考察，然后提交党委讨论审批。此后，虽经1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》、2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》、2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》等条例和文件的完善，但主要领导提名、组织部门考察和党委讨论始终都是关键的程序，本质上属于自上而下的行政任命制。同时，对于领导干部的政绩考核，是选拔任用干部的重要依据，也是对于地方领导干部的行为取向具有重要的导向作用。
    1979年，中组部发布了《关于实行干部考核制度的意见的通知》，正式提出了考绩的概念。1983年，中央召开全国组织工作会议，规定了德、能、勤、绩4个方面的考核内容，而重点是考核具体工作实绩，从此确立了工作成效在评估体系中的主导地位。1988年，中组部颁布了《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案(试行)》，详尽规定了干部考核的程序和内容，工业产值、农业产量、基础设施投资、税收等数量指标成为考核的必备项目。实施考核方案的“说明”将考核形式确定为“上级领导机关负责，同级党的全体委员会和人大常委会参与的考核制”，最后由“主管首长对被考核者申报的工作进行绩效评价，评价等级分为‘好’、‘较好’、‘一般’、‘较差’四档”①(张千帆，2012)。此后，各地对政绩考核进行了积极的探索，政绩考核作为一项制度得到大范围的普及。现在，各级党委、政府都有目标考核办公室实施对下级党委、政府的年度工作目标考核，各级组织部门每年进行干部年度考核②。
    但是，随着政绩考核的普及，以及由此产生的对政府官员乃至地方政府行为方式的重要导向作用，政绩考核体系本身的不够科学合理所带来的负面效应开始受到越来越多的关注。对于政绩考核体系的批评主要包括：①考核指标不够全面系统，过于强调经济指标、特别是经济总量和增长指标的考核，忽视社会发展、可持续发展和人的全面发展指标的考核；②政绩认定不够准确，对显绩与潜绩、真绩与假绩的认定比较困难，难以区分班子政绩和个人政绩，不能对取得政绩的过程和环境进行客观的分析；③考核办法不够科学，缺乏相应的法律和制度作为保障，考核程序没有规范化，定量考核和定性考核不能有机结合起来，考核存在一定盲目性；等等。
    这种偏重于经济指标的政绩考核体系给城市发展也带来了明显的影响，成为加重“城市病”的一个重要原因。其作用机理主要体现在以下几个方面：①导致城市功能的过度集中。在那些各项功能(诸如政治中心、经济中心、文化中心、金融中心、信息中心、航运中心、交通枢纽等等)原本已经高度集中的特大城市，城市政府为了追求经济指标的增长，仍然大力鼓励产业功能的集聚，积极吸引大型项目的落户，拒绝产业功能的向外转移，结果导致城市资源环境和基础设施的不堪重负。例如北京，虽然1982年的城市总体规划中已经确定城市性质是“全国的政治中心和文化中心”，不再提“经济中心”和“现代化工业基地”，但在之后的实际工作中仍然强调“以经济建设为中心”，也一再试图将“经济中心”写入城市定位；在首都第二机场的选址论证工作中极力反对在北京行政区划之外选址的方案。再如上海，在中心区制造业向外转移的过程中，想尽各种办法使“肥水不流外人田”，希望这些产业能够全部留在郊区区县并得到进一步的发展；②导致重“面子”轻“里子”，重形象工程轻民生工程。“面子”工程、形象工程是显绩，容易被关注和纳入评价考核，往往得到优先发展；而城市排水系统等“里子”工程、扶危济困、社会保障等民生工程是潜绩，不容易被关注和评价考核，发展往往滞后。这就导致大城市光鲜华丽的地标性建筑与滞后的地下基础设施形成巨大的反差，近年来一些城市一遇暴雨就造成内涝和交通瘫痪就是突出的实例；③导致城市政府“亲商”有余而亲民不足，公共利益往往让位于商业利益。为了追求尽快的经济增长，许多城市政府都将有实力的企业家、开发商奉为座上宾，提出了“爱商、重商、亲商、安商、护商”等口号和政策。在城市房地产开发领域，开发商拿到地块后的第一件事就是到政府公关以便修改规划、提高容积率，而且经常能如愿以偿。其结果，城市规划的权威性被轻易破坏，超出规划强度的商业地产开发导致周边的基础设施容量不足，成为引发“城市病”的重要原因。
    1.2　从财税体制角度的分析
    我国目前的财税体制，从对于城市政府行为方式产生重要影响的角度看，主要有以下3个方面的特征。
    1.2.1　事权与财力不相匹配的、“集权分散型”的中央地方财政关系
    “集权分散型”是日本著名经济学家神野直彦对日本的中央地方财政关系的概括。所谓“集权”，指的是中央财政集中了大部分的财政收入；所谓“分散”，指的是地方政府承担了大部分的支出责任。我国1994年实施的分税制改革，实行了有利于中央财政的税种划分和税收分享比例，但却始终没有划清各级政府的事权和财政支出责任。其结果形成了一种权力主导型的财税体制，

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财权上收、事权下放。1994-2005年期间，中央财政收入占全国财政总收入的比重平均为52%，地方各级政府平均为48%，而同期中央所承担的事权平均在30%左右，地方则达到70%左右③(朱诗柱，2007)。2010年，中央财政收入占全国财政总收入的比重为50.1%，地方财政支出占全国财政支出的比重为82.2%。
    1.2.2　以企业相关税收作为主要收入来源的税制结构
    2010年，全国财政收入83080亿元，其中国内增值税21092亿元，企业所得税12843亿元，营业税11158亿元，3项合计45093亿元，占全部财政收入的比重达到54.3%。按照国家税务总局口径的统计，在全部税收收入中，来自各类企业缴纳的税收收入占比为91.5%，除此之外的居民缴纳的税收收入占比只有8.5%④(高培勇，2011)。从税收归属看，营业税是地方税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税)，企业所得税按企业隶属关系分别归属中央和地方，增值税是中央与地方的共享税，其中的25%归地方。由此可以看出，来自企业的税收是地方财政税收收入最重要的来源。
    1.2.3　过度依赖于“土地财政”的地方财政收入结构
    国土资源部公布的数据显示，2009年，全国土地出让金收入达到15910亿元，相当于地方一般预算收入的48.8%。2010年，全国土地出让金收入达到29110亿元，相当于地方一般预算收入的71.7%。此外，地方财政税收收入中还有契税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税等与房地产有关的税收，这些税收与土地出让金共同构成了“土地财政”。根据全国工商联房地产商会2008年进行的一项调查，在上海、北京、广州3个城市，房地产开发项目收益流向政府的份额分别为64.5%、48.3%、46.9%⑤(李保春，2010)。国务院发展研究中心的相关研究还表明，设立融资平台以土地为抵押进行融资已经成为各地城市政府的普遍做法，如果加上债务性收入，“土地财政”占地方政府可支配财力的比重甚至超过60%。
    财税体制这3个方面的特征，对城市政府的行为方式分别产生如下的影响。
    地方政府事权与财力的不相匹配，使得城市政府千方百计地寻求税收以外的收入来源，“城市经营”大行其道。从时间上看，“城市经营”兴起于1990年代后期，恰好是1994年分税制改革之后，也是我国土地市场初步建立之后。从“城市经营”的内涵上看，主要包括通过土地出让获取收益、拍卖转让城市公共设施的特许经营权、出售政府拥有的办公楼等固定资产、以BOT等方式吸引民间资本进入基础设施建设与运营领域等方面，其中又以征收农地后拍卖出让获取巨额收益为核心。由此引发圈地卖地热、强征强拆损害农民利益、市政公共服务商业化损害市民利益等多方面的问题。另外，在城市的危旧房改造工作中，片面强调项目资金的自我平衡甚至追求盈利，导致高强度的地产开发进一步向老城区聚集，使得人口和经济活动更加密集，城市的基础设施更加不堪重负。
    以企业相关税收作为主要收入来源的税制结构，使得地方政府为了扩大税源而千方百计地招商引资，城市政府也不例外。由于企业相关税收中的大头是增值税，而增值税的主要来源是制造业企业，使得大城市也不顾自身资源环境以及基础设施能力等条件，大力促进制造业项目的落户和发展。这种机制与偏重经济增长指标的政绩考核体系共同作用，导致城市功能的过度集中和城市政府的“亲商”重于亲民。
    过度依赖于“土地财政”的地方财政收入结构，使得城市政府为了：①获取土地出让金收入而热衷于圈地卖地；②使卖地收益最大化而想方设法人为推高地价；③获取尽可能多的房地产相关税费收入而对房价的高涨听之任之、乐见其成，对于执行中央的房地产调控政策则采取消极敷衍的态度。这在客观上成为大城市住房价格不断上涨、房地产调控政策难以收效的一个重要原因。
    1.3　从土地制度角度的分析
    我国目前的土地制度，从对城市发展具有重大影响的角度看，主要具有以下4个方面的特征。
    1.3.1　城乡二元的土地公有制
    我国实行的是土地公有制，但城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。国家拥有对土地资源的绝对支配权，国家规定和管制城乡土地的用途。除农村集体建设用地之外，建设用地只能使用国有土地。集体不可购买国有土地，国家可以强制征收集体土地。
    1.3.2　农村集体土地的产权不完整
    在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地产权是不完整的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村集体土地只能通过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。
    1.3.3　土地市场由城市政府垄断经营
    这主要包括两层含义：首先，供应的只能是城市土地，而非一切土地；其次，土地供应方只能是所有权主体或其代理人，其他任何部门、单位、个人不得实施土地供应行为。城市土地根据来源渠道不同，可以分为“存量”和“增量”两部分。“增量”，即当年新开发转为城市用地的数量，来源于对农村集体土地的征收；“存量”，即现有城市各类用地的数量。
    1.3.4　国家实行严格的耕地保护制度和土地利用规划管制制度
    国家规定了耕地保护的红线，《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》提出了到2020年全国耕地面积保持在18.05亿亩的目标。同时规定：“依据土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划和国家宏观调控要求，编制和实施土地利用五年近期规划，明确各项用地规模、布局和时序安排。……土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。各级人民政府批准、核准各类建设项目，必须符合土地利用总体规划。”
    我国现行土地制度特征中的前3个特征，为城市政府圈地卖地、实行“土地财政”创造了便利的条件。同时，也是城市政府可以方便地采用“饥饿”方法限量供应土地，人为制造卖方市场，致使地价飚升，从而实现土地增值收益最大化的重要制度基础。而且，城市政府既是城市土地的所有者，又是城市土地的管理者和经营者，导致土地资源配置中非市场化因素过多，尤其是行政干预以及权力寻租现象普遍，导致城市发展方向的随意性和不确定性较大，加剧了城市内部空间结构的复杂化和碎片化，以及公

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共服务的供给不均衡和用地结构的不合理。
    另外，现行土地制度对于城市政府扩大拆迁规模、搞大拆大建也具有激励作用。扩大拆迁规模，一方面可以获得优等区位土地的级差地租；另一方面可以制造被动需求，提升二手房和城市周边区域低等价位住宅的价格，使房地产热进一步升温。而且，由于主要拆迁对象一般位于老城区，大拆大建趋向于导致老城区的人口和产业活动的进一步聚集，加剧城市的交通拥堵等城市病的症状。
    1.4　从规划体制角度的分析
    目前在我国，属于空间规划范畴或包含空间规划内容的规划主要有：国民经济和社会发展规划(综合性规划)、主体功能区规划、区域发展规划、城乡规划、土地利用规划等专项规划。其中，与城市发展关系最为密切的规划是城乡规划和土地利用规划。但就当前情况来看，这两项规划都存在以下的问题，规划作为引导城市科学发展的手段还远远不能满足要求。
    1.4.1　规划本身的科学性不足
    特别是城市政府组织编制规划这一问题尤为突出。首先，从各类规划之间的关系看，国民经济和社会发展规划拥有上位规划的地位，城乡规划和土地利用规划的制定都必须以国民经济和社会发展规划为依据，但各地方行政层级的国民经济和社会发展规划是由同级人民政府制定并由同级人大批准实施的。因此，地方政府存在着在国民经济和社会发展规划中尽量把相关指标做大，然后再以此为依据制定符合地方政府意愿的城乡规划和土地利用规划的可能。其次，“规划规划，不如领导的一句话”，规划的决策权高度集中。权力的高度集中容易引发越级决策、责权不对称、言路堵塞、信息无法及时传递和反馈等一系列问题，对规划的科学性造成严重的伤害。再次，在地方政府付费聘请专业规划机构编制规划的体制下，专业规划机构的客观中立性很难保证，“为付费者代言”成为最普遍的现实。
    1.4.2　规划缺乏权威性
    首先，规划被随意修改的现象比较普遍，很多地方“换一届领导就改一轮规划”。据调查，东部沿海一些城市的1997-2010年的土地利用总体规划布局调整率多在20%以上，有的高达80%-90%⑥；其次，对于违反规划的开发行为处罚力度太弱，起不到震慑违法的作用。甚至许多违法行为是在地方领导默许之下进行的，规划的权威性就更加无从谈起。
    1.4.3　规划的时效性有待改善
    以城市规划为例，《城乡规划法》规定，省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。但这一审批过程往往旷日持久，经常是等到审批下来时已经需要制定新一轮规划了。这种情况在客观上也损害了规划的权威性。
    1.4.4　城市规划的规划过程缺乏公众参与
    城市规划一经公布实施，就成为政府意志，带有强制性，对各利益相关方的利益产生重大影响。因此，发达国家的城市规划理论非常重视规划过程中的公众参与，将其视为各利益相关方充分博弈并达成妥协的过程，认为这样制定出来的规划具有较高的认可度，也容易得到较好的执行。但我国目前的城市规划还普遍缺乏公众参与的过程，一般的做法是市政府将规划业务委托给城市规划部门下属的城市规划设计研究院或者大学、科研机构，并以各种方式保证城市主要领导的规划意图得以充分体现。而且，由于公众对于规划缺乏认知，也就难以对规划的实施进行监督，使得违反规划、随意修改规划的行为难以受到制约。
    由于规划体制存在着上述的多方面问题，规划不仅没能够成为限制权力的滥用、保障城市沿着科学理性的轨道发展的制度工具，相反却成为可以被权力所随意利用的工具，许多追求政绩、片面追求经济增长、圈地卖地、追求财政收入最大化的举措都假规划之手而堂皇问世，并由此而成为助长“城市病”产生和恶化的重要原因。
    1.5　从中央、地方关系角度的分析
    由于在财税体制的部分已经对中央、地方之间的经济关系进行了论述，这里集中对中央、地方之间的政治关系进行论述。
    我国宪法第三条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法第八十九条规定中央政府即国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。由此已经可以初步做出判断，我国的中央、地方政治关系是单一制，即权力和权威合法地集中于中央机构，具体的权力和责任可授权给地方政府和部门，但被授予的权力受到中央政府的监督，并且可以撤销这些授权。而且，在“党的一元化领导”、“党管干部”、“下级服从上级，全党服从中央”等现行政治生活准则的作用之下，中央对地方的政治权威更加得以强化。
    中共中央组织部1999年6月颁发了“干部交流规定”，在地方领导选拔上实行非本地原则和定期调换制度。关于省级领导的具体规定是应更加频繁地调到另一个省或调到中央任职。现行领导班子的构成模式是，作为正职的省委书记和省长从别的省或中央部委调来，而副职则主要出自本省。在实行中国传统上的回避原则的同时，中央对省级正职领导的任期也有严格的控制，1990年代后期以来地方领导的任期越来越短，更替越来越快。总体上看，自1990年代后期以来，中央政府对地方政府的省级核心领导干部的管理大大加强了。在经济转型过程中，控制地方核心领导干部成为中央约束地方政府行为的一种主要手段，也是政治单一制的核心特征⑦(杨光斌，2007)。
    这样一种中央政府对地方政府在政治上保持强大控制力的体制特征，其对于城市发展所产生的影响在首都北京有突出的表现，如：①给城市基础设施增添了额外的负荷。由于中央政府掌握了大量行政审批权、资源配置权，地方政府的“跑部钱进”成为常态化的需求。这种需求造就了“驻京办现象”⑧，相当一部分写字楼、宾馆、车辆和人员直接或间接地服务于地方政府的“跑部”行为，加大了对城市基础设施等各类资源的压力；②给城市的规划管理造成“真空地带”。对于中央政府以及军队各部门的建设行为，北京市政府的规划管理很难起到有效的规制和引导作用，经常只能听之任之，一些违反城市规

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划要求的建设项目由此而问世。同时，有大量来自中央政府和军队各部门的“特权车”游离于城市交通管理之外，使城市的正常交通秩序受到干扰；③北京市政府在城市的运营管理等相关资源配置上，以保障中央政府的工作运行为第一要务，赋予其压倒一切的优先地位。这样就难免造成直接服务于城市居民的资源在局部地区、个别时段的不足。以交通管制为例，根据媒体报道，北京市平均每天要发生26次腾空车道的交通管制⑨，也给城市道路交通带来更大的压力。
    上述的这些问题虽然以北京最为突出，但在省会城市中也有所存在，只不过其程度有所差别。
    2　对纠正我国“城市病”体制性成因的政策建议
    2.1　改革政绩考核体系
    一个时期以来，政绩考核体系已经受到社会各方面的高度关注。一当某个领域发生比较突出的问题，就会出现将该领域的绩效“纳入政绩考核体系”的呼声，诸如环境保护、安全生产、住房保障、食品安全、节能减排等领域皆是如此。现在，已有不少地方对政绩考核体系进行了调整，大都是弱化经济增长指标，增加对影响科学发展目标实现的突出领域的指标⑩。
    笔者认为，对于政绩考核体系，在一定时期内继续进行完善还是有必要的，这对于淡化GDP导向、引导城市政府贯彻落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观可以起到一定效果。但同时也应认识到这种完善是有其自身的局限性的：没有被列入考核体系的领域会逐渐变成短板，其结果是不断将新的领域加入到考核体系当中，而当考核体系变得面面俱到的时候考核体系也就丧失了可操作性和作为激励工具的有效性。
    从另外一个方向对政绩考核体系进行完善的尝试也在一些地方出现，具体而言就是将居民的满意度纳入政绩考核体系。如济南市于2008年4月公布了《关于健全推动科学发展促进社会和谐综合考核评价体系的意见》，新的考评体系突出实践标准，注重群众评价，强化民意指标，落实群众的知情权、参与权、表达权、监督权。作为济南市全年度考核工作的重要组成部分，“群众满意度”调查每年进行两次，分别在年中和年底进行，并按一定比例计入年度考评总分(11)。又如广东省于2011年10月公布了“幸福广东”指标体系，这一指标体系由客观指标和主观指标两部分构成，客观指标着重反映政府建设幸福广东的工作实绩，主观指标侧重反映人民群众的主观感受(12)。指标体系每年定期公布，并且相关指标考核将纳入广东政绩考核体系。
    笔者认为，将居民的满意度纳入政绩考核体系较之不断增加考核指标所涵盖的领域更加重要。有了来自居民的主观满意度指标进入考核体系，有助于城市政府以居民的实际需求为导向配置行政资源，注重解决居民所面临的突出民生问题，减少表面文章、面子工程和形象工程。
    从长远看，强化对公权力的外部监督才是更加根本性的解决之策。因为，无论采取多么完善的政绩考核体系，依然是上级政府对下级政府自上而下的内部监督，带有不可避免的局限性。温家宝总理在第十一届全国人大第三次会议上所作的政府工作报告中指出：要“创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”对于这个“创造条件”，笔者认为一个比较现实的做法是，对人民代表大会制度进行改革，使其成为能够有效行使立法和监督职能的机构。对于人大代表的产生方式以及激励机制进行合理的制度设计，使其有足够的动力汲取民意和对政府进行监督。
    2.2　改革财税体制
    根据前面从财税体制角度对“城市病”所作的成因分析，对财税体制的改革主要须从3个方面进行。
    2.2.1　健全财力与事权相匹配的财政体制
    合理界定中央与地方的事权和支出责任。在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，力争首先在义务教育、公共卫生、公共安全、住房保障、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任。同时，结合推进税制改革，按照税种属性和经济效率等基本原则，研究进一步理顺政府间收入划分，调动中央和地方的积极性。通过健全财力与事权相匹配的财政体制，为城市政府摆脱“土地财政”、摆脱依赖非规范化收入创造条件。
    2.2.2　改革税制，摆脱过度依赖企业税收的税制结构
    我国目前偏重于企业税收的税制结构，不仅造成地方政府将招商引资作为第一要务、“亲商”重于亲民的局面，也不利于调节收入分配、缩小贫富差距、减轻中小企业负担、稳定价格水平等多项重要政策目标的实现。从国际经验看，发达国家的税制结构的主要特征是以个人所得税、社会保障税和财产税作为三大主体税种。我国的现行税制结构已经落后于经济发展阶段的要求，迫切需要进行改革。改革的基本方向是，在适当降低宏观税负水平的前提下，减少间接税，增加直接税；减少来自于企业缴纳的税，增加来自于居民缴纳的税。具体措施包括：①继续推进增值税“扩围”和转型，以之取代营业税，以消费型增值税取代生产性增值税，以解决部分商品和劳务的重复征税和税负水平过高的问题；②适当提高个人所得税比重，完善代扣代缴制度，建立健全个人收入信息管理机制；③进一步推进房地产税制改革工作，积极创造条件推出财产税性质的新型房地产税；④开征部分新税种，如遗产税、赠与税等。
    2.2.3　改革征地制度，为“土地财政”釜底抽薪
    改革的基本方向是，国家严格限制征地的范围、规模和程序；政府按照市场价格补偿征地；开放建设用地一级市场，允许农民的集体土地所有权入市交易。通俗地说，就是不让城市政府通过征地赚钱，这样“土地财政”现象自然也就消失了。具体措施包括：严格界定公益性和经营性建设用地，在此基础上，对于经营性建设用地的土地取得，政府在保证土地利用规划的权威的前提下，只起中介、见证和监督的作用，给出让土地的农民集体以谈判权。对于公益性用地，由政府出面征购，但价格应参考市场评估价确定。同时，应尽快建立和完善土地基准价格评估体系，以评估价格作为土地市场交易和政府征购价格的参照基准。
    通过上述的这样一些措施，使城市政府改变依赖于土地财政、过度依赖

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企业税收的格局，更加有积极性改善城市的宜居程度，从而有利于“城市病”的缓解。
    2.3　改革土地制度
    根据前面从土地制度角度对“城市病”所作的成因分析，对土地制度的改革主要应包括以下三个方面。
    2.3.1　理顺产权关系，实现城乡土地产权平等
    按照各种产权主体在法律面前都具有平等地位的宪法原则和任何产权市场交易主体均应是平等的民事主体的原则：①应理顺国家土地所有权与集体土地所有权的关系。改变两种土地所有权法律地位不平等的现状，赋予集体土地所有权以完全的权能；②理顺土地所有权与其他土地权利的关系。在不动摇土地所有权基础地位的前提下，强化对其他土地权利人合法权益保护的法律制度；③理顺土地管理权力与土地财产权利的关系。土地管理权力是指服务于国家和社会土地利用公共目标的公权力。尽管市场经济体制亦承认和尊重“公权优于私权”，但公权亦不能无偿侵占私权合法的财产权益。要明确规范土地管理公权力存在和行使的范围和程序等，理顺权力与权利的关系，约束公权力按法定权限和程序行使，不能随意动用公权力侵犯私权利；④当行使公权力给私权利人的财产权益带来损失时，应给予合理的补偿。同时，当公权力人作为土地所有者代表进行产权交易时，应以权利人，而不是权力人的身份出现，应与其他土地权利人一样，遵守公平、公正、公开和依法、自愿、有偿以及诚实守信等市场交易规则。
    2.3.2　尊重农民的财产权利，建立公开、公正的征地程序
    一些市场经济国家在政府取得土地的过程中，原土地的权利人有权参与全过程，拥有充分的知情权、参与权，对土地赔偿等问题的争议，可以协商、申述直至由法院仲裁。一些地区在征地工作实践中，结合本地实际情况，在征地程序方面已进行了有益的探索，值得借鉴。征地程序可以改为“申请征地—预公告—协商补偿安置—报批—审查批准—公告—实施补偿安置—供地”。
    建议国家建立征地纠纷的司法裁决机制。对集体土地所有者提出的征地不合法、补偿不合理、安置不落实等问题，由司法机关按照司法程序解决征地纠纷，尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与。对政府征地违法行为，农民可以寻求司法救济，申请国家赔偿。通过加强执法、加大司法裁决力度，既有力保障公共利益征地能够顺利进行，维护国家利益，同时又有效保护被征地农民的合法权益不受侵犯，维护社会稳定。
    2.3.3　打破政府垄断建设用地一级市场的格局
    建立集体建设用地进入市场的相关规则，从而建立城乡统一的建设用地交易市场，让两种不同所有制的土地在同样严格遵守规划和用途管制的前提下，实现同地、同价、同权。
    这些措施将使城市政府丧失圈地卖地、赚取不平等的地权造成的差价的制度基础，有利于平抑地价、减少对城市发展秩序的扰动、减少大拆大建，从而有利于“城市病”的缓解。
    2.4　改革规划管理体制
    针对规划管理体制目前存在的突出问题，建议从以下几个方面着手进行改进。
    2.4.1　改革规划管理方式，强化规划的权威性
    在大城市建立规划审议会或城市规划委员会制度，审议会成员由专家学者和利益相关方代表组成，城市规划和土地利用规划的编制和修编均须经审议会审议通过。严格控制城市总体规划和土地利用总体规划的修改，凡涉及改变开发强度、土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须经同级人民代表大会审议通过后，报原批准机关批准。
    2.4.2　改革规划的内容和编制方法，提高规划的时效性
    现行的总体规划内容过多，编制审批周期过长，往往批准下来之时，城市发展已是另一番新的面貌。改革城市总体规划，主要是简化规划内容，缩短审批周期。主要解决好城市发展的重大战略问题，主要包括城市的性质、规模、布局等关系城市长远发展的大问题。那些相对细节的内容，则交给控制性详细规划或“法定图则”来加以规定。
    2.4.3　完善规划制定中的公众参与
    党的“十七大”报告指出，要“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。城市规划具有政治性、社会性、公益性特征，与居民的切身利益密切相关，强化规划制定过程中的公众参与十分必要。公众参与城市规划既是解决我国当前社会转型中城市发展中的各种深层次矛盾的有效方法，也是解决我国城市规划长期以来缺少权威性、常需按领导意志而随意改变的有效途径。如果公众参与规划作为必经程序建立起来，就意味着规划的制定和修改过程都是公开的，并要经过公众讨论，领导要随意改变就比较难了。而经过公众广泛讨论的规划会更有权威性，实施起来也更容易得到支持。借鉴相关的国内外经验，城市规划的公众参与应当包括：①在规划的基本方针或初稿完成后举办说明会向公众进行说明解释；②设定一定的公示期间征询公众意见；③吸收公众意见对初稿进行修改形成正式的征求意见稿，并说明对公众意见的采纳情况；④再次进行公示并征询公众意见；⑤完成规划并经规划审议会审议通过，经人大批准后公布实施，公众可以随时对规划的实施情况进行监督并向规划管理部门进行质询。
    2.5　改革中央、地方关系
    根据在“城市病”的体制性成因分析部分对中央与地方关系存在问题的分析，建议从以下3个方面着手对中央与地方关系进行改进。
    2.5.1　建立规范的财政转移支付制度
    尽快制定《财政转移支付法》，实现财政转移支付规则的公开化和透明化，增强其权威性。同时，提高一般性转移支付的比重，降低专项转移支付的比重。通过财政转移支付的法制化，减少财政转移支付中的人治色彩，避免地方政府的“跑部钱进”和“讨价还价”现象。
    2.5.2　提高城市与其上级政府之间权责划分的法制化程度
    目前，我国缺乏统一的政府间关系基本法律，宪法、组织法、预算法和部门法对各级政府职责权限划分的规定比较原则笼统，有关法律法规之间存在诸多相互冲突或脱节之处。由于职责权限边界不清，客观上也易于导致政府间公共服务的责任下移、财权上移的问题。应根据依法治国、依法行政的原则，通过立法对各级政府的权限划分做出正式法律界定，使各级政府行使权力有明确的法律依据或授权。短期内可通过部门法或单项

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立法加以调整和规范，在条件成熟时可制定一部有关政府间关系的基本法律，为理顺政府间关系提供法律保障。
    2.5.3　在明确政府间权责划分的基础上，实行城市规划建设活动的属地管理原则
    城市规划的主要对象内容是城市的公共基础设施、公用事业、公共交通等地方性公共服务，而这些基本上都属于地方事权。虽然城市中会有一定数量的上一级政府的办公楼及其他公用设施存在，但这些设施仍然需要城市政府提供的基础设施为其服务，因此也需要置于城市的总体规划管理之下。而且，从中央集权走向地方分权，也是国际上城市规划领域的总体趋势(13)(谭纵波，2008)。实际上，早在1997年年末当时的中央领导视察“北京市区中心地区控制性详细规划汇报展”时就指出：“控规”确定后，包括中央国家机关、驻京部队都要严格按规划办事，严格遵守规划，要依法建市(14)。真正做到这一点，就可以消除城市规划管理中的“真空地带”，提高城市的规划管理水平。
    注释：
    ①张千帆：“南巡”20周年反思，共识网。
    ②参见文献[6]。
    ③参见文献[11]。
    ④高培勇：结构性减税要对接税制改革方向，《中国财经报》2011-12-26。
    ⑤李保春.我国土地财政现象若干思考，《财政研究》2010(7)。
    ⑥参见文献[9]。
    ⑦参见文献[10]。
    ⑧据媒体报道：经有关部门批准设立的驻京办事处、联络处合计为650家，常驻工作人员近万人，固定资产超过100亿元人民币。至于未经批准的企业和地方政府，甚至地方政府某个部门在北京设立的办事处、联络处有多少，谁也没有作过统计，但据一位管理机构的权威人士估算，这种机构的数字多达几千家。摘自网易：“综述：中国独有的‘驻京办’现象”，2005-12-05。
    ⑨《南方周末》2012-02-23第9版：“细说交通管制‘重要活动的安全要万无一失’”。
    ⑩如安徽省2007年以来，多次调整市政府目标管理考核办法，突出对资源环境和人民生活等方面的考核。2011年的考核指标体系由经济发展、发展方式转变、资源和环境保护、民生改善和社会建设四大类别构成，细化为35个具体指标。
    (11)调查主要采用电话访问的方式进行，由计算机随机拨号，所有号码全部是当地常住群众住宅电话，根据每个县(市)区和高新区的总户数的多少确定随机调查人数，有效调查样本最低不少于200个。
    (12)主观指标部分正式名称是“广东群众幸福感测评指标体系”，主要是反映群众对幸福广东建设实现程度的感受。以“对个人幸福程度总体评价”的总指标统领，涵盖个人发展、生活质量、精神生活、社会环境、社会公平、政府服务、生态环境等7个一级指标，下设二级指标35个。
 

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