从科学发展看环境法的使命

　　科学发展包括中国需要发展、中国必须尽快发展、发展应坚持以人为本、永续发展四项内容，其中永续发展最具时代特征。用科学发展观来审视，我国发展实践存在不平衡、不协调、不可持续的问题。科学发展要解决的最突出矛盾是导致发展不可持续的“人—天”矛盾。环境法应当为保障实现科学发展、绿色发展，为解决环境污染、资源减少、生态破坏、物理环境退化这四类环境问题提供有力武器，而现有环境科学法在这些方面还不够有力。

　　科学发展观是一个伟大的理论创造，是我们党从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，是运用马克思主义的立场、观点、方法认识和分析社会主义现代化建设的丰富实践，深化对经济社会发展一般规律认识的成果。①自从党中央提出科学发展观以来，我国国民经济和社会发展规划等重大方针政策都充分体现了这一思想。比如，第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《“十一五”规划纲要》)在“指导原则和发展目标”篇设单独一章即第二章“全面贯彻落实科学发展观”，要求“以科学发展观统领经济社会发展全局”，并提出了科学发展要坚持的六项原则和推动发展的六个政策导向。第十一届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《“十二五”规划纲要》)第一篇开门见山，宣布要“转变方式，开创科学发展新局面”②，指出“以科学发展为主题，是时代的要求，关系改革开放和现代化建设全局”③。第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《“十三五”规划纲要》)则充分贯彻党中央提出的绿色发展理念④，强调坚持科学发展，努力“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”⑤。无疑，科学发展观已经成为我国制定国民经济和社会发展规划的指导思想，已经成为实际地影响着我国国民经济和社会发展的科学理论。

　　在学习、贯彻科学发展观的过程中，在运用科学发展观指导我国经济建设、社会建设以及其他事业的过程中，许多领导、专家、学者都对科学发展观作了精辟的总结和深入的研讨，这些总结、研讨使科学发展观的内涵不断丰富，然而，从生态文明建设和环境法制建设的角度来看，从科学发展观的形成发展过程探讨其深刻含义还是有必要的。⑥本文就是对科学发展理论与环境法在实践科学发展观方面的作用之间关系的探讨。

　　一、科学发展的时代特征——永续发展

　　科学发展观产生于我国战胜“非典”疫情之后，

　　经过中共中央第十六届四中全会、五中全会、六中全会，以及中国共产党第十七次全国代表大会和第十届、第十一届全国人民代表大会等会议的加工、提炼，到制定《“十二五”规划纲要》时达到成熟。⑦这表现在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《“十二五”规划建议》)、《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》(以下简称《“十二五”规划建议说明》)和《“十二五”规划纲要》中。通过对上述文件的反复品读，可以确信它们是贯彻科学发展观的典范。正是依据这一判断，下文对科学发展观的诠释也从这些重要文件开始。科学发展的具体内容是什么呢?先来看《“十二五”规划建议》中的一段话：“我国是拥有十三亿人口的发展中大国，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展仍是解决我国所有问题的关键。在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。”⑧这段话用简明易懂的文字告诉我们，科学发展包括以下四项内容。

　　1.中国需要发展⑨，中国必须发展

　　上述文字中，“我国是拥有十三亿人口的发展中大国，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段”的判断说明了发展的必要性，“发展仍是解决我国所有问题的关键”的判断则不仅表明了发展的必要性，而且指出了发展的紧迫性和重要性。⑩因为我国是发展中大国，所以我国需要谋求发展，这里的发展大致就是人们常说的经济社会发展。《“十二五”规划建议说明》指出：“《建议》提出以科学发展为主题，就是要把科学发展观贯穿到改革开放和现代化建设的各个方面。主要考虑：一是要坚持以经济建设为中心，紧紧扭住发展不放松。我国仍然是一个发展中国家，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，发展仍然是解决所有问题的关键。”很明显，这里的“发展”是用来解决“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”的办法，其首先表现为社会主义现代化建设。我国制定《“十三五”规划纲要》时坚持了这样的判断。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《“十三五”规划建议》)提出的发展目标之一，就是“经济保持中高速增长”。

　　2.中国必须尽快发展

　　发展仍是解决我国所有问题的关键，这一判断给发展施加了一种紧迫性。不解决作为解决其他问题，而且是所有问题的关键的“发展”这一问题，其他问题便难以解决，甚至所有问题都难以解决。因此，一切想寻求对其他问题或所有问题加以解决的人们便一定急切地盼望发展。

　　《“十二五”规划建议》赋予科学发展以“尽快发展”的内涵，除了基于上述逻辑关系和要求，还基于一个基本判断——一个对国际关系发展态势的判断，即在近一个时期，国际关系的总体走势是和平、发展、合作，这种走势给我国实现发展愿望提供了一个战略机遇期。《“十二五”规划建议》明确指出，“综合判断国际国内形势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期”，“国际环境总体上有利于我国和平发展”。这个分析的言外之意是：有利于我国和平发展的国际形势未必长期存在。由于我国需要发展，而适宜我国发展的国际环境又不一定长期存在，所以我国才应抓住难得的有利国际环境，尽快发展。

　　从《“十三五”规划纲要》和指导该纲要制定的一系列文献中，也可以读出关于“战略机遇期”的判断。如《“十三五”规划建议》对我国发展形势的一个综合判断是：我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。根据这样的判断，《“十三五”规划建议》提出准确把握战略机遇期内涵的深刻变化，更加有效地应对各种风险和挑战，继续集中力量把自己的事情办好，不断开拓发展新境界。

　　3.发展应坚持以人为本

　　讨论发展常常会涉及“发展是为了什么”的问题，《“十二五”规划建议》回答了这一问题。它指出：“在当代中国，坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。”不管是“更加注重全面协调可持续发展”，还是“更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义”，都可以归结为“以人为本”。

　　《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》(以下简称《“十三五规划”建议说明》)提出的“经济保持中高速增长，有利于改善民生，让人民群众更加切实感受到全面建成小康社会的成果”，是对以人为本的发展观的充分肯定。《“十三五”规划纲要》确定的发展原则之一，就是坚持人民主体地位。“人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。”

　　4.永续发展

　　党中央在制定《“十三五”规划建议》时、国务院在起草《“十三五”规划纲要》的过程中都坚持了“永续发展”的观念，全国人民代表大会通过的《“十三五”规划纲要》也体现了“永续发展”的观念。《“十三五”规划建议》提出并阐释了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，认为“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现”。贯彻绿色发展理念，谋求永续发展，就要“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，“加快建设资源节约型、环境友好型社会”。

　　科学发展是包含上述四方面内容的发展。缺少其中任何一方面，都不能准确地反映科学发展观。不过，应该注意的是，上述四方面内容中最具时代特征的是第四个方面。第一个方面，即中国需要发展，可以适用于任何一个国家、任何一个时代。因为不仅作为发展中国家的中国需要发展，而且发达国家，包括目前最发达的美国也需要进一步发展。第二个方面，即中国必须尽快发展，反映的是发展的历史条件问题，这个问题说到底是发展的可能性问题或者快速发展的可能性问题。这方面的内容适用于其他国家也无不可，因为任何一个国家都会遇到需要在国际环境中寻找发展机遇的问题，任何一个有发展机遇的国家也都应抓住机遇发展。第三个方面，即发展应以人为本，是关于发展的社会目的或政治目的的要求，它体现了社会主义中国的本质属性。然而，因为它是社会主义的本质要求，所以它并不只是当今时代的中国所坚持的，而是社会主义中国在任何一个历史时期都坚持的。第四个方面，即谋求永续发展，最具时代特征。蕴含永续发展的要求，这是科学发展观与以往的发展观，包括与新中国过去阶段提出的发展观明显不同的地方。这里所说的“时代特征”，“科学发展观与以往发展观的不同”，是由特殊的、以往不曾出现也不会出现的历史条件所决定的。这个特殊的历史条件就是环境危机笼罩着我们赖以生存的星球，人与自然的矛盾(以下简称“人—天”矛盾)日益尖锐。《“十二五”规划建议》提到的“经济增长的资源环境约束强化”，对某些区域要禁止开发等，都在一定程度上反映了人类当前面临的环境危机。习近平总书记所说的补齐生态环境保护这块短板，《“十三五”规划建议》指出的“资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转”等，都是对这一危机的反映和应对。由这种特殊的历史条件引发的永续发展的要求，是科学发展观最具时代特征的内容。贯彻科学发展观最应该做的，就是把这一内容落实在法律政策中，落实在行政管理等工作中。

　　根据以上分析，我们有理由说，不以永续发展为目标的发展一定不是科学发展。

　　二、科学发展要解决的最突出矛盾

　　——“人—天”矛盾加快转变经济发展方式是中共中央制定《“十二五”规划建议》的主线，结合《“十二五”规划建议》的相关要求，它也应当是我国制定《“十二五”规划纲要》的主线。那么，“转变经济发展方式”是要转变什么?“经济发展方式”指的是什么?通过仔细阅读《“十二五”规划建议说明》可以发现，该文件的相关表述在“科学发展”与“加快转变经济发展方式”之后还有一个补充内容，即“提高发展的全面性、协调性、可持续性”。《“十二五”规划建议说明》的原话是：“要推动科学发展，必须加快转变经济发展方式，提高发展的全面性、协调性、可持续性。”这一表述以及《“十二五”规划建议说明》关于加快转变经济发展方式的具体规定告诉我们，提高发展的全面性、协调性、可持续性是加快转变经济发展方式的目标和科学发展的内容。之所以要大力提倡科学发展，是因为以往的发展不够科学;之所以把提高发展的全面性、协调性、可持续性作为目标，是因为以往的发展没有很好地处理发展的全面性、协调性、可持续性的问题。

　　不平衡、不协调、不可持续这三个问题，是我国在近几十年的发展过程中出现的，是摆在我们面前的亟待解决的问题。这三个问题反映了我国在发展中遇到的三种矛盾。大致而言，发展不协调表现在经济领域，反映的是生产要素配置、发展布局、产业结构等方面的矛盾;发展不平衡主要表现在社会领域，反映的主要是经济发展与社会利益分配之间的矛盾;发展不可持续表现在经济发展潜力、人的生活质量等方面，反映的主要是经济社会发展与环境保护之间的矛盾，也就是“人—天”矛盾。科学发展，就是要解决这三种矛盾，其中最难解决的是“人—天”矛盾。

　　《“十二五”规划建议》和《“十二五”规划纲要》针对不平衡、不协调、不可持续这三个问题提出了若干建议和部署，概括起来有三类措施，即经济发展、社会进步和生态文明。“坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向”，“坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑”，这些属于经济发展类措施;“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”属于社会进步类措施;“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点”属于生态文明类措施。这三类措施大致分属于三种建设，即经济建设、社会建设和环境建设。经济发展类措施针对发展不平衡的问题提出，服务于经济建设;社会进步类措施针对发展不协调的问题提出，服务于社会建设;生态文明类措施针对发展不可持续的问题提出，服务于环境建设。不平衡、不协调、不可持续这三个问题中，发展不协调问题的解决有来自政府和企业家的强劲动力，因为这一问题的解决符合政府的目标，与企业家的利益一致，相应地，经济发展类措施最容易发挥作用，经济建设最容易取得成效;发展不平衡的问题解决起来较为困难，其中解决“三农”问题、缩小城乡差距是“全面建设小康社会以及现代化建设最艰巨、最繁重的任务”，相应地，社会进步类措施不易生效;发展不可持续的问题最难解决，为解决这一问题而采取的生态文明类措施发挥作用的难度最大，环境建设最难取得成效。

　　《“十二五”规划建议》提出的生态文明方面的要求最难实现，环境建设的任务异常艰巨。首先，“人—天”矛盾在发展的论题下具有多重性。如果说发展不平衡的问题以经济建设和社会事业为矛盾双方，那么，由发展引发的“人—天”矛盾实际上包含经济建设与自然的矛盾、社会建设与自然的矛盾、经济建设与社会建设的矛盾三类矛盾。仅从矛盾的复杂性上看，反映“人—天”矛盾的发展不可持续问题就比发展不平衡问题、发展不协调问题更难解决。其次，由经济快速发展带来的“人—天”矛盾的化解具有明显的紧迫性。“经济增长的资源环境瓶颈”不是可能出现的瓶颈，而是已经出现的瓶颈，一些地方的生态环境承载力已近极限。情势如此严峻是因为，“发达国家两百多年工业化进程中分阶段出现的环境问题，在我国现阶段集中凸显”。最后，在“人—天”矛盾中，人是矛盾的主要方面(因为矛盾的“结”和“解”都由人来实施)，但不是取得支配地位的方面。在“人—天”关系中，人是被决定的，在本质上是被支配的。比如，环境承载力是由自然决定的，而不是人决定的。人类可以在一定程度上影响环境承载力，却无法对环境承载力产生决定性影响。人类面对资源环境瓶颈，不能根本改变资源潜力，只能更有效地利用环境容量。如果说人类可以用创造更多劳动产品的方式化解落后的社会生产与人们日益增长的物质文化需要之间的矛盾，可以用创立新的收益分配制度的方式解决低收入阶层与富有阶层之间的矛盾，那么，在“人—天”矛盾面前，人类化解矛盾的基本选择只能是“适应”，而不是“创造”。如果一定要用创造这个概念的话，那就是创造更能适应环境要求的生产技术、消费方式等，即适应性创造。

　　三、实现科学发展的基本法律武器——环境保护法

　　如前所述，科学发展最具时代特征的内容是永续发展，要解决的最突出矛盾是“人—天”矛盾。只有妥善解决“人—天”矛盾，避免这一矛盾升级，永续发展才能实现。那么，怎样才能避免“人—天”矛盾从“同一”状态进入“对抗”状态呢?既然“保护和改善生活环境和生态环境”是我国《宪法》规定的基本国策，那这国策就应该落实在法律中。我国《宪法》提出建设法治国家;《“十三五”规划建议》在阐述我国发展的指导思想时提到六个坚持，其中之一就是“坚持依法治国”，为此，要“坚定不移走中国特色社会主义法治道路”。按照这样的指导要求，解决目前最棘手的矛盾的措施就应该是“法治”。也就是说，要实施我国《宪法》提出的“保护和改善生活环境和生态环境”的基本国策，要解决“人—天”矛盾，我们就应当使用法律手段，更好地运用法律手段。李克强总理在第十二届全国人大第二次会议上所作的政府工作报告中提出，用硬措施完成硬任务，加强生态环境保护，出重拳强化污染防治。在现代社会，最“硬”的“措施”、最“重”的“拳”莫过于法律手段。

　　我国社会主义法律体系已经形成，用法律手段处理“人—天”矛盾，就是要发挥这个法律体系的作用，为实现永续发展提供法律保障。不过，处理“人—天”矛盾并不需要这个法律体系的所有部分一起上阵。在这个法律体系中，主要是环境法(或称环境保护法、环境与资源保护法等)这个部门法可以用来处理“人—天”矛盾。如果我们承认科学发展最具时代特征的内容是永续发展，科学发展要解决的最突出矛盾是“人—天”矛盾，那么，环境法就是保障实现科学发展的最重要的法律武器。

　　在环境法不长的发展历史中，立法者已经赋予其保障实现永续发展的历史使命。我国1989年《环境保护法》规定的立法目的，就包括“保护和改善生活环境和生态环境”(该法第一条)。所谓“保护和改善生活环境和生态环境”(可以简称为保护环境)，既包括防止环境遭受破坏，也包括实现环境质量的提高，二者实际上都是对“人—天”矛盾的处理。比如，防止大气污染是防止人类活动向大气排放过多的有害气体，对大气污染的治理是对由人类排放活动产生的污染物的清理。人类活动造成大气污染这一矛盾的双方是人类活动(排放污染物)与自然(大气)，这一矛盾的实质是人类排放污染物的活动造成了大气质量降低。

　　基于以上分析，严重的环境问题影响永续发展，环境法保障永续发展的任务就表现为解决环境问题，主要是解决四类环境问题。

　　1.解决环境污染问题

　　我们面临严重的，也可以说是越来越严重的污染，它构成了我们实现永续发展的障碍。李克强总理把雾霾等严重污染视为“大自然向粗放发展方式亮起的红灯”。环境法的重大任务之一就是防治污染，包括防治大气污染、水污染、土壤污染、海洋污染、太空污染、放射性污染、有毒有害废弃物污染等。这项任务概括起来就是，防止人类向大自然释放或排放超出大自然自净能力的污染物，治理已经出现的污染问题。

　　大致说来，我国环境立法就是从制定污染防治法开始的。比如，我国环境法奠基时期的重要法律文件之一就是1974年国务院颁布的《防治沿海水域污染暂行规定》。在一定程度上，正是由于污染往往直接影响城乡居民的生产和生活，影响具体的公民或企业的利益，所以在我国环境法体系中，最为完善的是污染防治法这个分支。不过，这里说的“最为完善”是与环境法体系的其他分支相比较而言，而不是经过环境保护实践检验得出的结论。比如，2014年修订的《环境保护法》因为充分表达了向污染宣战的决心而被称为“史上最严环境法”，但它并没有帮助我国摆脱越来越多的环境法无法克服越来越严重的环境问题的尴尬。要想改变这一局面，必须改变立法的设计思路。

　　2.解决资源减少问题

　　永续发展面临的第二个方面的问题是资源减少甚至枯竭，因而环境法的第二项任务就是保护资源，或者说是保障资源的可持续利用，包括保护土地资源、水资源、森林资源及其他植物资源、渔业资源及其他动物资源、矿产资源、能源资源等。保护资源这项任务的核心是防止人类向大自然索取超出大自然供给能力的资源，或者说是避免用尽大自然赋存的不可再生资源，恢复大自然的资源供给能力。

　　《“十三五”规划建议》用六个段落阐述了“节约和高效利用资源”问题，包括“强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动”，“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会”，“坚持最严格的节约用地制度，调整建设用地结构，降低工业用地比例，推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦，严格控制农村集体建设用地规模”等。此外，《“十三五”规划建议》要求“推动低碳循环发展”，包括“加快发展风能、太阳能、生物质能、水能、地热能，安全高效发展核电”。这些要求反映了我国经济社会发展面临的资源约束的严峻性。我国环境法体系中早已有可以纳入资源保护法行列的法律，如《土地管理法》《渔业法》《草原法》《水法》《森林法》《矿产资源法》等。但是，还不能说这些法律已经满足了《“十三五”规划建议》提出的要求，更不能说它们充分反映了我国能源供给不足的严峻形势。

　　3.解决生态破坏问题

　　永续发展遇到的第三个严重的环境问题是生态破坏，包括生物多样性降低、生态系统失衡等。《“十三五”规划建议》提出：“维护生物多样性，实施濒危野生动植物抢救性保护工程，建设救护繁育中心和基因库。强化野生动植物进出口管理，严防外来有害物种入侵。严厉打击象牙等野生动植物制品非法交易。”这些规定是对完善我国环境法体系提出的要求。

　　我国《海洋环境保护法》第20条关于保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地等的规定是以生态保护为目的的。2014年修订的《环境保护法》对生态保护事务的重视程度与1989年《环境保护法》相比有所提高。我国已经制定的《野生动物保护法》《野生植物保护条例》《自然保护区条例》等法律、法规大致属于生态保护法。之所以界定为“大致属于”，主要原因有二：一是这些法律、法规一般都是病急乱投医的产物，而不是在明确的生态保护理论指导下按照生态保护的科学要求制定的完整、系统的生态保护法;二是我国环境立法尚未形成明确的生态保护法体系和结构，上述法律、法规都处于“孤悬”状态。

　　4.解决物理环境退化问题

　　实现永续发展遇到的第四个严重的环境问题是物理环境退化，相应地，环境法的另一项任务是防治环境退化。物理环境退化主要是指，由人为活动引发的不利于生命存在或生物群落既成的生存条件保全的自然物理形态变化、生命支持系统功能降低甚至丧失等不良环境现象。我国1989年《环境保护法》第20条提到的“土地沙化、盐渍化、贫瘠化”“水土流失”“水源枯竭”等都属于环境退化。我国由西向东迅速蔓延的沙漠化就是环境法需要应对的环境退化，虽经多年治理却未见明显减轻的沙尘暴现象是这种退化的显著标志。由大气中温室气体增加所导致的全球气候变暖、海平面上升等，对人类的生存条件而言，也是环境退化。《“十三五”规划建议》提到的构建科学合理的自然岸线格局，是对自然岸线减少这一物理环境退化现象的应对措施。

　　环境法防治环境退化的任务主要是防止人类行为对大自然的原有物理形态、各类物质的自然分布等造成不利于人类社会发展的变化，环境法体系中也需要一个以防治物理环境退化为主要任务的分支，即环境退化防治法。我国现行法律、法规中可以纳入环境退化防治法分支的主要有《水土保持法》《防沙治沙法》《退耕还林条例》等，这些法律、法规还有待于按照统一的环境退化防治的立法思路进行整体化、系统化的加工、完善。

　　作者：徐祥民 来源：中州学刊 2016年6期