京津冀一体化进程中的水环境保护策略

在1982年《北京市建设总体规划方案》首次提出“首都圈”概念20年之后，京津冀一体化上升为国家战略。2011年，国家“十二五”规划提出，推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈，推进河北沿海地区发展。2013年，习近平总书记提出推动京津冀协同发展，并在2014年2月26日从顶层设计、协同发展、产业对接协作、城市布局和空间结构、环境容量与生态空间、现代交通网络系统、市场一体化进程七个方面就推进京津冀协同发展作出指示。国务院总理李克强在2014年3月5日作政府工作报告时指出，要加强环渤海及京津冀地区经济协作。
水环境保护在京津冀一体化进程中的重要性
京津冀地区经济协作是京津冀一体化的核心内容，而推进首都非核心功能疏解、部分产业外移，则是其主要的实现路径。伴随这一过程，人员流动和产业结构转变将成为该区域发展的重要特征。从产业结构上看，京津冀三地存在明显的梯度。2011年，北京市第三产业增加值占地区生产总值的比例高达75.7%，而天津市和河北省均呈现出第二产业主导的态势，两地第二产业增加值占地区生产总值的比例分别为52.5%和53.5%。河北省的第三产业发展缓慢，第一产业比重较大，占地区生产总值的11.9%，而北京市和天津市第一产业的比重都不足2%。北京市以第三产业拉动经济的格局已经形成，第二产业也侧重于高新技术产业和研发创新；而河北省第二产业门类齐全，第一产业仍有压缩空间，是承接北京市第二、第三产业转移的最适选择。相比较而言，天津市的高端制造业和物流业是其发展目标，近期则立足于优化自身，远期在产业结构成熟和功能优化的前提下参与京津冀区域内的产业转移。可见，在京津冀一体化进程中，将以北京市向河北省的产业转移为先导，拉动京冀、京津、津冀的产业转移，进而带动人口迁移和城镇化，由此，势必带来区域内大规模的产业转移和人口流动，从而给京津冀地区的环境管理带来新的挑战。
京津冀地区基本都处于海河流域范围内，位于海河流域的中下游。在京津冀地区内部，天津市位于下游，为海河流域各水系的主要入海处；相比起来，北京市与河北省的大部分位于上游，如北运河；在大清河的不同河段，河北省部分县市位于北京市上游。总体看，京津冀地区水资源极为匮乏，2011年，该地区水资源量仅为全国水资源总量的0.9%，然而京津冀地区的用水量却占全国当年用水总量的4.2%，人口数占全国人口总数的7.9%。北京市的水环境承载力已接近极限。
不仅如此，京津冀地区也面临着严峻的水污染问题。根据我国2011年环境质量公报，海河流域水质在十大水系中为相对最差，总体属中度污染水平，劣V类水质断面比例达到38.1%，远远超过十大水系13.7%的平均水平。在海河流域中，京津冀地区的水污染问题更为突出。根据2011年5月海河流域重点水功能区达标情况统计，水资源保护区功能达标率为50%，而京津冀地区仅为47%。
可见，在水资源和水污染状况不容乐观的背景下推行京津冀一体化，要求三地共同实施最严格的水环境保护制度。特别是，天津市与河北省如何在承接北京市转移产业的同时而不触及生态红线，不影响该地区的可持续发展，是决定着京津冀一体化能否成功推进的基础。
此外，由于京津冀地区共享海河流域的大部分水系，京津冀地区的水环境管理最终也决定着海河流域水环境保护的成效。如河北省和天津市均位于子牙河水系，北京市和天津市均位于永定河水系，京、津、冀三地共同位于北运河水系，京津冀地区内部依行政区划分割的水环境管理，显然不利于海河流域的水环境保护。如果该地区能够借京津冀一体化的契机，实施统一的水环境管理，协同治理海河流域污染，就有可能帮助海河流域尽早摆脱“有河皆干，有水皆污”的局面。
在水资源和水污染状况不容乐观的背景下推行京津冀一体化，要求三地共同实施最严格的水环境保护制度。
京津冀一体化进程潜在的水环境问题
水资源开发利用
2011年，北京、天津的人均水资源量不足全国人均水资源的1/10，河北省人均水资源量仅为全国平均水平的1/8。然而，与全国供(用)水总体形势相反，京津冀地区的供(用)水量超出该地区的水资源总量。2011年京津冀地区水资源总量仅为199.34亿立方米，而供(用)水总量达到255.1亿立方米，超出水资源总量28%。与地表水资源相比，京津冀地区地下水资源的开发强度更大，三省市地下水供水量均超过地下水资源量。
在京津冀地区内比较，河北省人均水资源量最高，为217.75立方米/人，而北京市和天津市的人均水资源量分别为134.71立方米/人和115.96立方米/人，但河北省的用水效率最低。2011年，河北省人均用水量为271吨，是北京市的1.5倍、天津市的1.6倍；河北省单位GDP产出的用水量为8公斤/元，是北京市和天津市的4倍。在经济发展水平上，河北省偏低，2011年的人均地区生产总值仅为33969元，低于全国35198元的平均水平。因而在京津冀区域内，河北省水资源量相对丰富但经济发展水平相对较低的状况，使北京市甚至天津市的高耗水行业容易向河北省转移。但是，河北省用水效率不高，不加控制的人口迁移或产业转移都有可能给河北省带来更大负担。
南水北调工程的实施将给京、津、冀分别带来15亿立方米、14亿立方米、45亿立方米的水资源增量，共形成74亿立方米的水资源增量。在当前京津冀地区的用水水平下，水资源缺口为55.76亿立方米，因此南水北调工程有望扭转京津冀地区目前水资源匮乏的局面。不过，由于河北省内并非所有城市都处于南水北调受水区，如承德、张家口、秦皇岛，从而导致城市层面上水资源变化出现较大差异，并不是河北省内所有城市在南水北调工程实施后都有条件接受京、津地区转移的产业，尤其是耗水行业。
地下水利用与保护
与全国平均水平相比，京津冀地下水开发利用程度偏高。2011年，京津冀地下水开发利用区面积占地下水资源量计算总面积的比例为全国平均水平的3.0～6.5倍，且北京市与河北省开发利用埋深大于30米地下水的比重远高于全国平均水平。对地下水的大面积深度开采导致京津冀地区地下水位下降态势明显，2011年北京市地下水开发利用区中，地下水位下降的面积占到51.28%。
事实上，京津冀三地对于地下水资源的依赖 程度有较大差别，北京市和河北省更依赖地下水，地下水资源供水量占供水总量的比例分别为58%和79%；而天津市由于地下水开发程度高，开发利用比例达到82.98%，目前供水以地表水资源为主，地下水资源供水量仅占供水总量的25%。
京津冀三地均采取了一定的地下水资源保护措施，主要依靠命令控制型手段，通过发布规章、条例、办法实施管理。《河北省取水许可制度管理办法》中规定，在地下水超采区内，应当严格控制地下水开采，不得扩大取水量；《天津市节约用水条例》规定，取用超采区地下水未建设节水工程的，不予办理取水许可。但是，在地下水资源保护的力度方面，北京市明显强于天津市和河北省。2013年9月，北京市政府发布《北京市地下水保护和污染防控行动方案》，专门为地下水资源保护出台政策，从法律制度完善、地下水资源保护规划、饮用水源地保护、控制地下水超采、相关科学研究等各方面提出了要求。
可见，一方面北京市的地下水资源保护措施更为严格，另一方面河北省地下水可开发的面积较北京市和天津市而言大得多。而产业转移倾向于由北京市和天津市向河北省转移，产业转移之后，可能带来京津冀地区地下水开发利用的加剧。同时河北省地下水埋深较深、水位下降明显，可能导致产业转移后取水成本提高，还会导致华北平原地下水漏斗进一步扩大。
污水治理
2011年京津冀地区共向海河流域排入工业废水14.57亿吨，占海河流域接纳工业废水排放总量的63.9%；该地区工业废水向海河流域输入196.3万吨COD和8.55万吨氨氮，分别占排入海河流域工业COD和氨氮的58.1%和53.4%。同年，京津冀地区向海河流域排入城镇生活污水34.29亿吨，占海河流域接纳生活污水排放总量的77.4%；京津冀地区向海河流域排入生活COD和氨氮的量分别为149.55万吨和19.47万吨，分别占海河流域生活COD和氨氮排放总量的77.1%和77.2%。因此，京津冀地区是海河流域最重要的水污染来源，在京津冀一体化过程中，对排放污水进行治理，关系着海河流域水体污染能否从根本上得到遏制。
在京津冀地区内部，无论是工业废水处理成本还是污水处理厂运行成本，河北省都显著低于北京市，河北省2011年工业废水平均处理成本为0.5元/吨，远低于北京市的3.3元/吨。处理成本低的主要原因之一是执行的处理标准和处理深度不同，造成的结果是河北省主要污染物的去除率均低于北京市。此外，河北省不同重点城市之间的工业废水处理成本差异很大，2011年保定市工业废水处理平均成本为1.17元/吨，邯郸市则为0.32元/吨，前者是后者的3.7倍。
废水处理运行成本的差异，使得河北省在承接北京市产业转移上将形成污染治理成本低的优势。然而，这种治理上的低成本却是以污染物高排放为代价的。《河北省“十二五”城镇污水处理及再生利用设施建设规划》中规定，河北省在“十二五”期间将城镇污水处理厂排放标准提高到一级A(COD浓度限值为50毫克/升)。相比之下，北京市在2012年出台的《北京市城镇污水处理厂水污染物排放标准》中规定：排入北京市Ⅱ、Ⅲ类水体的新(改、扩)建城镇污水处理厂执行A标准(COD浓度限值为20毫克/升)，排入Ⅳ、V类水体的新(改、扩)建城镇污水处理厂执行B标准(COD浓度限值为30毫克/升)。可见，北京市执行了更为严格的排放标准。如果北京市产业不加控制地转移到河北省时，由于降低污染物排放标准而导致污染治理成本降低，势必导致向海河流域污染物排放量增加，从而加剧海河流域的污染态势。
污水再生利用
京津冀地区作为全国水资源匮乏的地区，污水再生利用率总体上高于全国平均水平，但三省存在较大差距。主要体现在：我国2011年污水再生利用率仅为7.95%，而北京市污水再生利用率高达59.73%，位居全国首位；河北省的污水再生利用率也达到23.87%，远远超过全国平均水平。京津冀地区中天津市污水再生利用水平偏低，仅达到3.92%，低于全国平均水平。
在京津冀一体化的过程中，地区内部污水再生利用水平的差异，有可能加剧水资源短缺的困境。因为当河北省(或天津)承接北京市转移的产业和人口之后，生产废水和生活污水排放的绝对量必然开始增加，而再生水开发利用水平却不足北京市的50%，这就导致京津冀地区在产业转移之后水资源需求量可能出现较大幅度的增加。
京津冀一体化水环境问题的解决途径
京津冀三地在水资源禀赋、水污染现状和水环境管理水平上均存在较大差异。京津冀一体化既会给该地区的水环境带来压力，也有可能给整个区域水环境的协同治理带来机遇，经济一体化的过程中迫切需要一体化的水环境管理方案。
依据水资源量设置企业用水量的准入门槛
京津冀一体化进程中，随着产业转移和人口迁移，区域内各地的水资源供需平衡将发生改变。尽管南水北调工程的实施可能从总体上缓解京津冀地区水资源不足的态势，但从目前的规划来看，对各省市水资源缓解的程度并不均衡。由于河北省经济发展水平较低，所以产业转移的趋势是从北京市和天津市向河北省转移，然而即使算上南水北调为河北省增加的地表水，也只能在当前用水水平下刚好保持供需平衡。更为紧迫的是，产业转移必然带来部分劳动力的迁移，将大幅增加河北省的用水量，加剧河北省水资源的不足。
所以，对于京津冀一体化而言，首要任务是，针对产业转移设置企业用水的准入门槛，其基本做法是在京津冀地区内实施用水定额管理，仅允许用水强度在用水定额内的企业进行迁移。通过这种方式，耗水量大的企业不会通过京津冀一体化而实现就近迁移，而是进行技术改造或被市场所淘汰，在长期有可能提高京津冀地区的整体用水效率。需要说明的是，由于京津冀地区内各城市水资源禀赋差异较大，特别是南水北调工程对不同城市带来的水资源增量并不一致，因此产业转移的用水门槛应当根据各城市的实际用水水平和水资源水平加以设置。
实施水污染物排放总量控制
由于京津冀地区是海河流域水体污染最大的贡献者，京津冀地区一体化必然会对海河流域水污染带来影响。发生在该地区的产业转移和人口迁移将引起不同子流域污染物排放量的变化，进而导致海河流域局部地区污染减轻而其他地区污染加剧。为此，应当实施各子流域的水污染物排放总量控制，确保京津冀一体化不对海河流域带来局地污染加剧的问题。
实施水污染物排放总量控制，需要界定海河流域 各个子流域的环境容量，以此确定当前污染水平下的可接受污染物排放量。污染物排放总量的设置，也会激励地方政府形成以经济和环境指标综合评估待转移想、而污染水平高的企业必须在污染物减排和退出市场之间作出选择。
建立环境无退化的污染物排放标准
相对于北京市已确立的严格水污染物排放标准，河北省和天津市的水污染物排放标准实际上为转移的产业提供了降低企业生产成本的机会，而这种机会却是以流域水污染加剧为代价的。可以说，京津冀地区内各城市污染物排放标准的差异将对北京市内的企业形成拉动力，促使这些企业向排放标准更为宽松的地区转移，这类产业转移会为地方创造经济效益，但无法提高企业运行的经济效率。为了有效应对这一问题，京、津、冀三地必须先于产业转移一致出台基于环境无退化的污染物排放标准。
京津冀地区各城市应当在污染物受纳水体环境质量无退化的基础上，设定水体的环境质量标准，继而以此确定水污染物排放标准。通过环境无退化污染物排放标准的建立，产业转移就不会是以牺牲环境质量为代价换取企业的经济收益。环境无退化的排放标准不仅对转移的企业产生刺激，也会对本地既有的企业构成影响，提高其污染治理成本，但也可能激励本地企业实施创新和改革。京津冀一体化的目标之一就是共赢和发展，这是企业融入京津冀一体化的必然要求。
充分发挥市场机制扩大环保投资
不可否认，京津冀地区各城市之间存在着显著的污染物治理能力的差异。即使不考虑产业转移直接带来的工业污染物排放问题，产业转移导致的大量人口从北京市向河北省迁移时，也将不可避免地增加城镇污水处理厂的运行负荷。由于污染治理能力低，无法实现污染物的高效去除，更难以保证进行污水再生利用，本已较低的城镇污水处理和再生利用水平还可能进一步下降，增加流域的水污染负荷，且难以通过污水再生利用缓解水资源稀缺的问题。
因此，必须通过扩大环保投资来保障整个区域的水环境治理的需求，一方面增加生活污水处理量，另一方面提高生活污染物的去除能力。考虑到京、津、冀三地分属不同的行政区，污染治理能力和经济水平的差异，有可能在一体化的环境治理方案中考虑采取基于市场的环保投资机制。京津冀地区基本同属海河流域，区内的各城市可以根据上述已确定的污染物容许排放量，由人口迁出地和迁入地之间，针对人口迁移可能带来的城镇生活污水处理量的变化，开展治理投资的补偿，增加人口迁入地的环保投资，从而保证河北省获得提高城镇污水处理和再生利用水平所必需的经费。城镇生活污水处理是城市的一项基本公共服务，京津冀地区内的这种市场化水环保投资机制是合理的。