欧盟排放交易体系对中国实行温室气体排放的几

近年来，随着工业化、城镇化的加速推进，中国的能源消费量增长迅速。“十一五”规划首次提出能源强度下降的目标，但实践表明，单独依靠单位GDP能耗指标，难以改变能源消耗和碳排放总量过快增长的趋势。为了有效地控制我国温室气体排放总量的过快增长，对温室气体排放进行总量控制十分必要。从当前我国碳交易试点的工作进展来看，如果不对碳排放总量进行控制，就难以产生持续、稳定的碳排放配额需求，也就不能形成真正有规模、有影响的碳市场。为此，如何在借鉴国外总量控制体系经验与教训的基础上，建立符合我国国情的温室气体排放总量控制制度，就成为一个亟待解决的问题。本文拟通过研究欧盟温室气体排放目标分解的方法和经验，以期为建立中国碳排放总量控制制度提供对策建议。
一、中国实施温室气体排放总量控制的必要性与可行性
首先，中国实现长期温室气体排放控制目标需要建立总量控制制度。“十一五”的实践经验表明，要想控制能耗反弹和能源消费总量过快增长，单靠单位GDP能耗指标是不够的。很多地方完成节能目标，不是靠节约能源和提高能源利用效率，而是通过提高GDP增速得到的。“十一五”期间，GDP规划增速7.5%，而实际年均增长达11.2%。仅通过单位GDP能耗指标，难以约束地方重工业扩张和经济增长冲动，难以从根本上改变能源消费粗放式发展的现状。“十一五”节能工作目标设置不合理，不少地方政府甚至采取拉闸限电等行政手段来完成目标，严重违背了政策施行的初衷，给当地经济发展和社会稳定带来较大影响。此外，还出现了各地能耗强度降幅均高于国家目标的问题。要真正实现能耗强度和碳强度目标，杜绝一些地方盲目追求GDP增长的发展方式，同时解决各地方、各行业均完成强度减排目标不代表全国完成的矛盾，必须按照“十二五”规划的要求，尽快研究建立能源与温室气体排放控制的长效机制，而温室气体排放总量控制制度是可行的选择。
其次，总量控制是“十二五”乃至长期实现节能与减碳目标的重要手段，也是推进碳排放权交易的基础和途径。总量控制与单位GDP能耗指标相互配合，形成促进地区经济发展方式转变的倒逼机制。要强化总量控制目标对地区经济发展方式和质量的引导作用，弱化经济增长指标考核。发达国家实施总量控制的目的在于通过总量控制下的配额交易来降低节能减排的成本。碳排放权交易试点省市对总量控制具有内在的需求。按照国家发展和改革委员会的部署，2011年，北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市启动碳排放权交易试点工作。2012年，国家发展和改革委员会出台《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》。总体上，我国碳排放权交易市场还处于起步和探索阶段，主要由项目CDM市场和自愿减排市场构成，与成熟的碳排放权交易市场相比还相差甚远。①从试点地区的工作进展来看，如果没有温室气体排放的总量控制，要建立真正的碳交易市场就十分困难。
但是，建立我国温室气体排放总量控制也面临巨大的挑战。第一，与发达国家相比，我国正处于经济快速发展阶段，控制碳排放总量的难度极大。发达国家提出总量控制目标的时间，均在经济社会发展和能源需求步入平稳阶段以后。经济高度发达，掌握先进的减排技术，管理部门能够对企业的碳排放量进行准确测量和监控，其实行总量控制对经济发展的影响就会比发展中国家要小得多。而我国目前正处于工业化、城镇化加速发展的阶段，科技水平较低，经济增长方式粗放，为解决民生问题还需要一定的碳排放空间，控制碳排放总量可能会与经济社会发展存在一定的冲突。此外，进行总量控制还存在较大的风险与不确定性，并将对我国经济社会产生重大影响，影响GDP增长速度、能源结构、能源价格、产业结构乃至产业布局。我国经济发展不确定性较大，需要提前研究和应对碳排放总量控制可能带来的风险。
第二，国内缺乏建立碳排放总量控制体系的政策基础设施。首先，确定总量控制目标及其分解方法极为复杂，既要考虑各地的能源消费情况及其增速，也要考虑各地区发展，以保证分配公平和落后地区的发展权利。其次，国内实施温室气体排放总量控制的基础数据与实施机制亟须建立并完善。如温室气体排放数据报告，监测与核证制度，以及总量控制的考核体系建设等还不健全。再次，国务院各部门之间考核目标与考核体系尚未建立有效的衔接。当前，节能目标的考核对象主要是省级政府及其领导，但对于大型中央企业，国资委对其另有业绩考核目标。如何将这些目标进行衔接，也需要有关部门进行沟通协调和科学设定。
二、EU-ETS第三阶段排放总量设置与配额分配
欧盟排放交易体系（EU-ETS）是世界上规模最大且正在运行中的国家间、多行业排放交易体系。自2005年建立起，其运行已历经三个阶段（见下页表1）。针对前两个阶段出现的问题，EU-ETS在第三阶段的制度设计中进行了大幅改革。主要涉及目标、涵盖行业、管制范围、配额分配方式、信用抵消限制与储备配额的使用等。
（一）EU-ETS总量控制目标在国家间的分解原则：按照公平、效率原则合理分配国家间的减排义务
按照《京都议定书》中8%的减排承诺目标，欧盟15个成员国在1998年6月达成了一项《负担分摊协议》（Burden Sharing Agreement，BSA），要求成员国依据各自的能力与责任，承诺《京都议定书》规定的减排责任，希望借此能实现欧盟的整体减排目标。从90页表2可看到，各国减排责任从27%（相当于增加排放）到-28%不等，其中卢森堡承担-28%的减排义务，而允许葡萄牙增加排放27%。事实证明，欧盟所推行的责任分担机制符合公平效率原则，取得了一定的成效。
（二）EU-ETS第三阶段（2013-2020年）总量设置与配额分配的主要变化
与前两个阶段相比，第三阶段进行的主要变化有：（1）加大温室气体控制范围，扩展欧盟排放交易机制（EU-ETS）；（2）进一步协调和提高可预见性；（3）解决EU-ETS与CDM/JI连接的问题以及严格数量限制。具体如下：
第一，扩大EU-ETS的涵盖范围。从2013年，EU-ETS开始将一些新的工业领域纳入交易体系，包括化工业、制氨行业和铝业等。管制范围方面，除外，欧盟开始将在硝酸、乙二酸、乙醛酸生产中产生的氧化亚氮（）和电解铝行业产生的全氟化碳（PFCs）纳入管制。全部六种温室 气体的捕集、运输和地质封存（CCS）也被纳入该体系。据欧盟估计，EU-ETS第三阶段涵盖的排放量将比第二阶段净增约6%，相当于1.2亿至1.3亿吨。根据交易指令，欧盟还建议到一定期限后，若无相应的国际协议，将海运、航空纳入EU-ETS。

第二，实行欧盟层面的总量控制，提高配额拍卖比例。在第三阶段，取消国家分配方案（NAP），实行欧盟范围内统一的排放总量限制。在该总量下，排放配额基于充分协调的原则分配到各个成员国，而之前欧盟排放总量实际上是各国排放量上限的简单加总。排放上限的设置参照第二阶段发放配额数量的平均值，然后每年线性递减1.74%。第三阶段可发放的配额数量将从2013年的19.74亿EUA逐年递减至2020年的17.2亿EUA，每年平均配额数量为18.46亿EUA，比第二阶段的配额（平均每年20.8亿EUA）减少了11%。
在提高配额拍卖比例方面，采用拍卖方式分配配额的比例大大提高，甚至逐渐建立起“100%拍卖”的原则，并提出电力行业和工业行业的关键区别。从2013年开始取消力部门的免费配额，对于其他部门，配额的拍卖比例将从2012年的20%渐渐提升到2027年的100%，拍卖的权利和所获得的收入由各成员国拥有。但是对于一些参与全球竞争的行业（如铝业），仍然免费发放许可配额，而关于无偿分配的规则，则必须经由欧盟委员会和各成员国一致认同，即免费发放将逐步成为“例外”。
第三，免费分配以基准线（Benchmark）代替祖父制（grandfathering）。在EU-ETS的第二阶段（2008-2012），所有的成员国都建立了他们自己的国家分配方案（NAPs）。第三阶段建立免费分配的统一规则，通常采用基准线标准，选取每个部门10%的最先进水平，并奖励早期行动。2011年4月，确定了52个基准线标准，涵盖80%的工业排放。如果采用产品标准难度较大时，也可以考虑折衷的方法：热、燃料标准和过程排放。各成员国在分配配额中承担的角色如下：每个成员国负责计算每个设施的免费配额；每个设施需要填写相应的表格；活动数据需要通过核证；建立热线来回答设施和核证者提出的问题；在数据提交给欧盟委员会之前，还要进行区域或国家层面的数据核查。
第四，完善配额储备制度，实现对新进入者（退出者）的公平对待。对于新进入者与退出者，他们怎样纳入排放交易体系，以及如何分配配额，将会产生市场公平问题，甚至可能出现新的市场垄断。对于新进入者和扩展产能，各成员国需要储备一定数量、规模的配额。但从过去的经验来看，选择合适的储备规模面临巨大的挑战。EU-ETS第三阶段对于新进入者，将储备5%的配额总量，且在欧盟层面进行排队，坚持先到先得的原则，一旦使用完毕，也不补充储备。对于退出者，如果处理不当，可能会引发政治问题，一些公司通过销售免费分配的碳配额获利，同时进行裁员。在EU-ETS第三阶段，对于退出者，如果出现部分关闭，就会相应减少其免费配额。

第五，严格限制减排信用的使用。对EU-ETS外部的减排信用抵消的使用限制将更加严格。欧盟委员会认为，第二阶段允许使用的低成本的CER/ERU过多，不利于实现减排目标，因此从2013年之后，2008-2012期间所有成员国共同认可的减排项目产生的碳信用可继续使用，而对于新项目，则只允许使用来自最不发达国家（Least Developed Countries）的CER，其他发展中国家需要与欧盟签订相关协议才可向欧盟出口基于能效或可再生能源项目的减排信用。
第六，允许储备配额以稳定碳价。为了增加管制对象的灵活性，欧盟委员会也为第三阶段留下一些空间。例如第二阶段剩余的配额可以无限制地“储备”到第三阶段使用；允许各成员国在一定条件下将EU-ETS管辖范围内、二氧化碳排放量相对较小的小型设施排除在体系之外，第三阶段允许配额跨期使用。
从EU-ETS三个阶段的演变历程来看，前期政策注重“灵活性”，后期则强调“协调性”，配额分配“自下而上”与“自上而下”的方式相结合。从配额分配方式的变化来看，第三阶段欧盟排放配额的分配正从分散决策走向统一，过去各成员国对配额分配具有较大的自主权，现在欧盟决定采取统一的措施，并设置排放基准线。
EU-ETS与经典总量控制和交易模式的区别在于：总量设定采用了“自下而上，”（Decentralized）的思想，是通过对25个成员国（后来增至27个）各自设定的允许排放量加总而来，同时还结合了自上而下的方法。各成员国按照欧盟指令的要求制定国家分配计划（NAP），再提交欧盟委员会审核，经批准通过后方可生效。在第三阶段，EU-ETS更强调“协调性”（Harmonization）。在欧盟委员会层面统一设定排放总量，再基于充分协调的原则将配额分配到各个成员国。EU-ETS的总量设定兼顾了成员国内部的自由空间、灵活调整和成员国之间的充分协调、整体一致，兼顾了集中管制和分散赋权。②
尽管如此，EU-ETS第三阶段的制度设计仍存在问题。首先，欧盟各国不同的经济状况、法律制度、观念意识的差异性，导致碳配额配方案会引发一些问题。其次，新的配额分配方式没有考虑中东欧国家的发展性需求，中东欧国家希望得到合理补偿的要求尚未得到满足。第三，EU-ETS未来的发展前景仍不确定，因为2020年后的减排协议尚没有实质性进展。第四，欧盟提议将航空、航海部门纳入的做法，实际上将发展中国家和发达国家放在了共同的责任承担体系中，违背了《气候变化框架公约》“共同但有区别责任”原则的规定，同时也违背了《国际民用航空公约》（《芝加哥公约》）的规定。
三、对EU-ETS第三阶段制度设计的总体评估分析
通过前两个阶段的实践，欧盟委员会及其成员国在碳排放总量控制方面累积了丰富的经验，但也面临着新的挑战，如在改善可预测性以及法规的稳定性之间寻找合适的平衡。
总体上，EU-ETS第三阶段通过修正制度规则，使配额分配的公平性和有效性得以改善。取消国家分配计划（NAPs），集中化决策有利于避免宽松的配额分配，收紧配额和逐年线性递减将大大增加未来价格的可预见性和稳定性，有利于经济低碳转型；配额拍卖、统一排放基准和新加入者规则、碳泄漏风险的标准的界定，不仅改善了价格信号，也避免和减少了竞争性扭曲和分配效应。补偿信用规则虽然没有较大变化，但是对2012年后补偿信用的使 用给予了明确的指示，连接机制指明了未来EUETS的扩展的方向，这些都极大地减少了不确定性，有利于提高机制的运行效率。
但EU-ETS配额过剩的问题并没有得到根本解决。有研究将该问题归结于EU-ETS的结构性缺陷，认为是配额分配方法的不合理造成的。③第三阶段对配额分配方法作了重要修改，提高了拍卖比例，运用基准线方法分配配额，但这些改变仍难以改变配额过剩的现状，原因在于配额分配受到了有关国家与行业的游说，其分配仍较为宽松，加上前两个阶段节余的配额要结转，未来碳价仍难以改观。
当前，欧盟宏观经济前景黯淡，国家之间发展不平衡，受制于内部的立场协调，欧盟要解决配额过剩的问题困难重重。其一，随着欧盟债务危机的深化，经济增长乏力，未来碳排放配额需求疲软，会造成未来碳价进一步低迷。其二，欧盟内部存在经济较落后国家，当前经济正处于高速增长时期，碳排放需求较大，如果碳价提高，显然会不利于其经济发展，所以这些国家（如波兰）会反对任何提高碳价的措施。其三，国际环境使然。当前国际气候谈判尚未就长期减排目标达成协议，出于国际竞争力的考虑，欧盟也很难提高减排目标，否则欧盟各国内部很难进行立场协调。从产业发展考虑，欧盟提高产业减排目标的可能性微乎其微。EU-ETS经过第三阶段的改进，其未来发展仍取决于以下问题的解决。
（一）碳排放配额价格波动较大
EU-ETS第一阶段，碳价曾出现剧烈波动。2005年碳价一路上涨，价格突破20欧元/吨。2006年4月，价格曾飙升到近30欧元/吨。但在2006年5月，欧盟各国公布了2005年度的各国排放量数据后，碳价格暴跌至10欧元/吨。此后碳价一路走低，2007年3月曾跌至0.1欧元/吨。
在经历价格震荡之后，EU-ETS进入第二阶段，碳配额价格逐渐回升。2008年上半年碳平均价格为20欧元/吨，至2008年7月回升至30欧元/吨，但自2008年下半年开始，碳配额价格再次持续下跌，2009年2月下跌至10欧元/吨，2009年年末碳价稍有回升，2010年碳配额价格始终徘徊于14-15欧元/吨之间，至2011年12月14日，欧盟碳配额价格一度跌至6.3欧元/吨。至此，EU-ETS已经历两次碳价暴跌。根据诺德豪斯的研究，数量型工具的一个重要弊端就是价格波动太大，④不利于形成稳定的市场信号。
EU-ETS碳价波动的原因比较复杂，两次暴跌的成因也有所不同。运行初期主要与能源价格相关，尤其是天然气和煤的价格比例关系。当天然气供给不足、价格上升时，出于成本考虑，企业选择使用更多的煤，从而推高碳价格。2008年后第二次碳价格暴跌主要受经济周期的影响较大，碳价剧烈波动会产生巨大的负面影响，不仅难以起到市场引导的作用，由于缺乏明确的价格信号和市场预期，低碳技术投资与研发还将受到阻碍，价格大幅波动也增加了碳市场的投机程度。
（二）总量设置与配额分配方法受利益集团的影响较大
总量控制目标受宏观经济形势的影响明显，游说能力较强的能源密集型产业反对提高减排目标，宽松的总量控制目标难以使碳价维持在一个足够的水平，而不合理的配额分配方法可能使企业变相得到巨额补贴。问题主要表现为：配额分配方法不合理，部门行业通过渲染“碳泄漏”与竞争力问题，争取大量免费配额。排放大户通过与经济发展捆绑，反对欧盟委员会设定更激进的减排目标；污染企业受到大量补贴。产生社会公平性问题，尤其是工业部门和电力部门。通过第三阶段配额分配规则的变化，电力部门可以将成本转移给消费者，工业部门仍然可以获得大量的免费配额，所以没有激励去减少排放。由于碳价较低，企业从市场购买配额的成本较低，投资节能与技术升级的意愿也较低。伦敦经济学院（Grantham）研究所的研究发现，欧盟委员会根据新标准分配的减排额度仍然过于慷慨，这将使能源密集型产业每年至少获得70亿欧元的额外收益。
产生这个问题的根源在于碳市场制度架构的内在缺陷。政府既是排放配额的供应者，又是市场的监管者，在规制制定过程中容易被管制对象“俘获”，导致配额的分配偏离社会最优目标。在实践运行中，由于制度约束的缺陷性，一些国家在碳排放权初始分配的过程中出现了滥用分配权力与腐败等现象，不仅破坏了碳配额分配的公平合理性，也对整个EU-ETS交易市场的稳定与发展产生了十分不利的影响。政府既是排放配额的供应商，又是其调节者，这一双重角色会导致总量目标设置较宽松，第二阶段排放权大幅盈余，抵消信用被过度使用，配额分配的缺陷仍存在，其根本原因就在于此。
防止碳市场操纵问题（carbon market manipulation）是总量控制制度需要解决的深层次问题。ETS是市场工具还是操纵市场的工具，我们需要厘清这个问题。很多政府希望通过建立排放交易体系的方式建立市场化的减排机制，但是反对ETS的人士认为这是一个人造的市场，相对不成熟，独特、复杂的属性使其很容易被操纵。EU-ETS面临的信息不对称问题，碳价大幅波动，政府设立更复杂的分配系统，协调配额分配问题等问题均与此相关。
（三）如何解决配额过剩的问题仍缺乏清晰的路径
当前，欧盟经济发展前景仍然低迷，加上第二阶段的节余配额，以及第三阶段的补偿信用，据统计大约有16.68亿吨的配额和信用；又据测算，欧盟直到2017年都不需要内部减排。欧盟要实现真正的减排，必须提高减排目标，但这样的修改因受业界反对而无法成行。
据测算，EU-ETS的碳排放配额价格需要保持在每吨24—30欧元，这样才能保证可再生能源获得足够的投资资金，但当前碳排放配额交易价格仅为6欧元/吨，难以弥补可再生能源领域的投资。对于如何提高碳价格，实施碳排放交易配额“限量保价”，欧盟内部存在相当大的分歧。欧盟委员会日前建议，将2013-2015年间欧盟境内可供交易的9亿吨二氧化碳排放配额予以冻结，并推后或暂缓2013-2020年碳配额的拍卖。但欧盟是否有权利这样做，现有法规没有明确规定。而提高碳价，则会招致经济较落后国家的反对，如波兰就明确反对任何干预碳市场、提高碳价格的行为。未来欧盟内部围绕配额分配的政治博弈仍将持续。
（四）碳泄漏标准可能引发新的市场不公平
第三阶段新的配额分配方式只是降低了游说的影响，很难说它解决了这个问题。欧盟出台了一套含有不正当性的“和谐”条例。在根据不同的类别定义产业排放标准时，由 于欧盟委员会和成员国之间的信息不对称，必然会忽视一些难以确定但非常重要的背景信息和测量数据。碳泄漏风险标准设置不合理，会造成一些部门并不存在碳泄漏风险而获得免费配额，从而形成新的竞争性扭曲。164个部门被认为面临着明显的碳泄漏风险，这很可能是政治安排的结果，而不是出于经济考量。⑤新的基准线标准保留了欧盟排放交易体系的双重结构，电力行业可能会由于配额不足而通过拍卖途径购买排放权或抵消信用，然后再将相关成本转嫁给消费者。工业企业有望能够收到补贴。
（五）EU-ETS扩大行业管控范围可能会加剧国际争议
欧盟企图将航空、航运业等纳入EU-ETS管制范围，并征收别国航空碳税，这已经引发了较大范围的国际争议，最终欧盟因他国的激烈反对而暂缓实施，但并没有放弃在该问题的立场，在适当的时机仍会推出。欧盟关于行业碳排放的管制必然会影响到国际产业格局，而其他国家没有意愿加入欧盟主导的体系，甚至可能引发新的贸易纠纷，这可能会弱化未来气候领域国际合作的相互信赖，不利于国际合作。多数国家认为，欧盟的合理性存在较大争议。欧盟国际航空碳排放管理实际上是“碳壁垒”，以“减排”为名来阻止其他国家进入它的市场，不符合WTO相关原则。因此，针对重点行业排放问题，应尽快作出制度化安排，以降低行业总量控制的不确定性。
四、EU-ETS对中国建立温室气体排放总量控制制度的启示
借鉴EU-ETS的经验与教训，中国温室气体排放总量控制的设计，应设定合理的管制范围、科学的总量目标设置与配额分配方法，并保证配额分配的公平性与有效性。具体建议如下：
（一）行业管制的范围选择：初期选择中上游行业，后期逐步纳入下游企业
管制行业范围的确定，按照排放源可以划分为上游、中上游、上中下游等不同的方法。确定管制行业会影响到产业竞争力。从欧盟对管制行业的选择来看，在考虑产业竞争力的基础上，管制范围逐步扩大，从主要排放大户逐步涵盖其他经济部门。欧盟排放交易体系的初期分配为中上游，第二阶段试图将航空业纳入，第三阶段才开始将一些新的工业体系纳入交易体系。建议中国的温室气体排放总量控制，建立初期以纳入中上游行业管制范围为宜。采取从上游向中游推进的做法优势在于：第一，涵盖了主要的排放者，既可激发市场流动性，又不至于对产业竞争力产生重大冲击，且可为未来管制行业扩展累积经验；第二，管制单位集中在大企业，厂商数目较少，交易及行政成本较低。当然，未纳入中小企业及未来碳排放增长较快的交通业及建筑业，可能会产生碳泄漏的风险，但中小企业分布较为分散，需要大幅增加核查难度及行政成本，政策初期不宜纳入。⑥
（二）确定排放总量目标应遵循“先松后紧”与“动态调整”的原则
总量控制的总量目标应设置“先松后紧”与“动态调整”的原则。欧盟排放交易体系的总量控制是逐渐收紧的，前两个阶段通过国家分配计划（NAP）发放免费配额，对于排放总量的控制较弱，造成了免费配额过度发行，导致碳价崩溃。此外，宏观经济形势变化也影响碳市场供需平衡。在外部经济形势不景气时，欧盟由于体制原因难以及时对总量目标作出调整，这是当前欧盟碳价不合理的重要原因。建议中国的温室气体排放总量控制，总量目标设置应坚持“先送后紧”的原则，逐步提高企业对碳交易的熟悉及承受能力，并结合宏观经济形势的需求，建立排放配额总量的动态调整机制，保证碳价格的平稳运行。
（三）总量控制要坚持渐进推进与“差异化”分配原则
考虑到发展阶段的不同，以及企业与社会公众的承受度，借鉴EU-ETS初期分配方法，在碳交易初期，为增加企业参与碳交易的主动性和积极性，配额分配应采取渐进混合模式，并考虑竞争力问题。一些垄断性较强且不参与国际竞争的行业，可尝试配额拍卖方式，随着排放交易阶段的深入，逐步扩大拍卖行业范围和拍卖比例。配额分配原则需要结合国情、区情和行业差异进行优化调整。碳排放配额具有“金融资产”的基本属性，其分配公平与否要考虑行业差异、区域差异、竞争力等问题。现有的政策支撑措施，配额分配方案需要充分考虑经济增长空间、行业特征和碳交易试点期间的可行性要求。要针对不同地区、不同行业实施差异化的分配原则，实现碳排放的公平对待。
（四）完善总量控制目标，分解参与机制和社会监督机制
EU-ETS在分配过程中主要的参与者包括欧盟委员会、各成员国政府和管制对象。配额分配通常包括两个层次：（1）宏观上，在各成员国之间分配排放总量；（2）微观上，将各国分配所得额度分配到每个管制对象。欧盟委员会在宏观层面发挥重要作用，在成员国之间进行整体协调，确保排放配额的稀缺性。微观层面上各成员国政府和管制对象是主要参与者。欧盟一个值得注意的教训是宏观分配与微观分解的不一致，由于信息不对称，各成员国政府有夸大历史排放、争取更多配额的激励，所以导致了配额过剩问题。对我国温室气体排放总量目标的分解，要避免这个问题。只有通过政府、企业、公众以及NGO等多方参与，建立社会监督机制，才能实现目标制定与目标分解的公平、合理。
（五）政府应研究建立碳排放总量目标的宏观调控机制
排放配额储备制度是政府调控排放配额总量的重要工具，可以防止碳价的剧烈波动。政府可以通过对排放配额的买入与卖出，实现碳市场价格的基本稳定，为企业减排和投资决策提供稳定的价格信号。对于新进入企业，政府需要一定的预留配额进行分配，以实现企业之间的公平竞争。针对既有设施的配额分配，大部分可以按照历史排放量进行分配，储备一部分作为先期减排奖励，根据不同行业的特点，对配额分配方案进行调整。但是，对于配额储备的使用条件，应该建立制度化约束机制，以确保政府制定规制不受企业相关利益主体的影响。
（六）政策组合有利于降低总量控制制度的政策成本
减排问题具有明显的多目标属性。政策选择不仅要考虑减排效果，还要考虑政策的行政成本、成本一收益分析以及产生的分配效果。从政策设计来看，为实现多个政策目标，需要进行政策组合。欧盟经验表明，总量控制制度适用于大型排放源，而碳税（能源税）则适用于分散的点源。这两种方法并不是相互排斥的关系， 通过合理设计，可以相互促进、相得益彰，并针对无法纳入总量控制体系的企业征收碳税。从制度设计来看，数量工具与价格工具的结合，有利于缓解政府规制制定与市场参与角色的冲突。
注释：
①苏蕾、曹玉昆、陈锐：《欧盟碳排放权交易体系现状及启示》，《世界林业研究》2012年第3期。
②Ellerman, A. D., Joskow, P. L., The European Union′s Emissions Trading System in Perspective, Pew Center on Global Climate Change, Arlington, May 2008.
③熊灵、齐绍洲：《欧盟碳排放交易体系的结构缺陷、制度变革及其影响》，《欧洲研究》2012年第1期。
④Nordhaus, William, A Question of Balance, Weighing the Options on Global Warning Policies, Yale University Press, 2008, p. 20.