国家重点生态功能区转移支付的双重目标与绩效

国家重点生态功能区是指承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。我国国家重点生态功能区总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积的40.2％。为了维护国家生态安全，促进生态文明建设，引导地方政府加强生态环境保护力度，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，促进经济社会可持续发展，我国于2008年在均衡性转移支付的项目下，试点建立国家重点生态功能区转移支付制度。自此项制度试点实施以来，享受国家重点生态功能区转移支付的市、县(区)的范围和金额均在进一步扩大。财政部公布的《2012年国家重点生态功能区转移支付奖惩情况》显示，全国451个享受国家重点生态功能区转移支付的县中，大部分县的生态环境质量没有变化，仅32个县的生态环境质量与2009年相比明显改善；26个县的生态环境质量轻微改善；生态环境质量明显改善与轻微改善的县仅占享受此项转移支付全部县的12.9％，另有14个县的生态环境质量变差。
本文首先梳理中央层面的国家重点生态功能区转移支付政策的双重目标与绩效考核的相关规定。其次以甘肃省获得国家重点生态功能区转移支付的部分县为例，进行实地调研，结合实地调研所获数据对国家重点生态功能区转移支付绩效进行分析。最后针对政策的梳理以及案例分析的结论，提出相应的政策建议。
一、国家重点生态功能区转移支付办法的双重目标与绩效考核
财政部颁布的《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》(2009)、《国家重点生态功能区转移支付办法》(2011)和《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》(2012)等对国家重点生态功能区转移支付的双重目标进行了规定，见表1。
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由表1可见，虽然《国家重点生态功能区转移支付(试点)办法》(2009)、《国家重点生态功能区转移支付办法》(2011)在基本原则、资金分配公式、资金使用用途、监督考评办法都体现了国家重点生态功能区转移支付政策的双重目标，但资金分配公式侧重于提高当地政府的基本公共服务能力目标，监督考评则侧重于生态环境保护目标。尤其《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》仅在资金分配公式和资金使用用途方面体现国家重点生态功能区转移支付政策的双重目标，而基本原则、监督考评只考虑生态环境保护目标。国家重点生态功能区转移支付政策的演变暴露出双重目标与绩效考核相冲突这一事实的同时，也体现了政策对生态环境保护的重视程度有所提高。
二、国家重点生态功能区转移支付的绩效分析——以甘肃省为例
财政部根据《全国主体功能区规划》(2010)和《全国生态功能区划》(2008)等文件确定国家重点生态功能区转移支付的县域名单。2011年《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》披露的451个享受国家重点生态功能区转移支付的县中有279个属于西部地区。经济发展欠发达的西部地区是我国重要的生态屏障，自然生态极端脆弱，开发与保护矛盾突出。甘肃省是长江、黄河上游的重要水源补给区，在生态环境保护中的地位十分重要，关系着国家和地区的生态安全。该省有37个县享受国家重点生态功能区转移支付，占西部地区享受此项转移支付所有县的13.3％。
甘肃省根据中央层面的国家重点生态功能区转移支付办法，制定了本省国家重点生态功能区的转移支付办法，见表2。
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表2的相关条款体现了与中央政策的一致。但由于国家重点生态功能区转移支付的双重目标未对“提高基本公共服务能力”和“生态环境保护”规定其支出比例，因而在实施中产生“提高基本公共服务能力”目标挤出“生态环境保护”目标的问题，不利于生态环境的保护。
作者对甘肃省部分县(区)国家重点生态功能区转移支付的实施情况进行调研，通过对所得调研数据的计算与分析，证实了甘肃省部分县(区)对国家重点生态功能区转移支付资金的使用存在双重目标难以兼顾的问题。具体见表3、表4和表5。
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表3显示，自2009年该市获得转移支付资金始，便将资金用于基本公共服务和生态环境保护两个方面，但各区县将所获得转移支付资金重点用于基本公共服务领域，以2010年为例，C县用于基本公共服务的支付是用于生态环境保护支出的7.6倍，B区用于基本公共服务的支付是用于生态环境保护支出的52倍，D县用于基本公共服务的支付是用于生态环境保护支出的2倍，E县用于基本公共服务的支付是用于生态环境保护支出的3.7倍。
表4是该市2009年至2011年基本公共服务指标变化情况。自该市获得转移支付资金起，1区3县的学龄儿童净入学率均维持在100％。该市C县自2009年开始享受国家重点生态功能区转移支付资金，2010、2011年每万人口医院床位数分别按照6.5％和6.8％的速率增加，城镇居民基本医疗保险人口比例、参加新型农村合作医疗保险人口比例在2010、2011年均有上升，但上升缓慢。B区、D县和E县自2010年开始享受此项转移支付。B区2011年每万人口医院床位数相较于2010增加了23.7％，城镇居民基本医疗保险人口比例、参加新型农村合作医疗保险人口比例相较2010年有所上升。D县2011年每万人口医院床位数以24％的速度上升，并于2011年建立了城镇居民基本医疗保险制度，但是相较于其他基本公共服务指标，该县参加新型农村合作医疗保险人口比例在2011年下降了0.01％。E县2011年每万人口医院床位数、城镇居民基本医疗保险人口比例较2010年上升，但是该县新型农村合作医疗保险人口比例继续维持在2010年95.7％的水平。总体上调研区县的基本公共服务水平在上升。
对调研区县转移支付在提高基本公共服务目标方面的结果进行分析后，表5针对转移支付的生态环境保护情况进行考察。
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由表5可见，该市一区三县获得国家重点生态功能区转移支付后，自然生态指标几乎没有变化。以B区为例，该区2010年获得转移支付以来，林地、草地和水域湿地的覆盖率、耕地和建设用地比例以及未利用地比例都没有发生变化。值得注意的是，该市一区三县环境状态指标变化较为明显。以C县为例，该县2010年SO[，2]的排放强度相较于2009年下降60％，但2011年又上升3％； COD排放强度2010年比2009年上升257.5％，2011年比2010年增长11.1％。总体上调研区县的生态环境保护质量没有得到改善。
三、小结
通过对中央政府和甘肃省的国家重点生态功能区转移支付办法的基本内容和双重目标的梳理，以及对甘肃省部分县(区)国家重点生态功能区转移支付实施结果的绩效分析，可以看出：国家重点生态功能区转移支付政策的双重目标与绩效考核存在不协调的问题[1]；实施过程中容易产生“改善民生”目标挤出“保护生态环境”目标的问题。
针对中央政府和地方政府的国家重点生态功能区转移支付政策实施结果不能充分实现保护生态环境目标的问题，需要进一步完善国家重点生态功能区转移支付的资金分配和绩效考核的政策体系，并考虑相应的配套措施。
第一，需要提高国家重点生态功能区在生态环境保护方面的转移支付，以保护生态环境作为转移支付的主要目标，并以此来划定双重目标的主次关系。同时针对县级政府在生态修复和生态建设中的资金需求给予配套的专项补助。
第二，改变以GDP为核心的政绩考核评价体系，将国家重点生态功能区转移支付的生态环境保护目标的绩效考核结果纳入地方政府的政绩考核评价体系中，提升国家重点生态功能区生态绩效考核的地位[2]，以弱化当地政府提高本地经济收入、掠夺式开发的驱动力，引导当地政府树立绿色发展的理念，通过生态环境的保护而致富。
第三，逐步建立生态补偿的横向转移支付制度[3]。生态环境具有显著的跨区域性，对于提供全国属性的生态服务应由中央政府财政给予补偿，对于提供地域属性的生态服务应该由区域内所有受益者共同补偿。
第四，对于不同类型的国家重点生态功能区在实施转移支付的同时，还要考虑其他辅助措施[4]，如实施科学的人口迁徙或退出政策，引导国家重点生态功能区内的人口向县城和中心镇聚集，甚至鼓励当地居民迁徙到重点开发区和优化开发区定居。