清洁发展机制在我国应对气候变化能力建设中的

清洁发展机制(Clean Development Mechanism，简称CDM)是《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)下的《京都议定书》(以下简称《议定书》)为全球温室气体减排设立的三个灵活减排机制之一，由发达国家缔约方提供额外的资金和技术，在发展中国家缔约方实施项目，获得核证排减量(Certificated Emission Reductions，简称CERs)来抵减量化减排指标的机制。截至2012年12月31日，全球CDM项目注册数量已达5511个，CERs发量突破11.5亿[1]。CDM项目已经向发展中国家动员了约2150亿美元的投资，为发达国家节约了约36亿美元减缓成本。CDM项目拉动了清洁能源行业的发展，增加了造林再造林碳汇项目及碳捕获和储存项目，适用领域越来越广。同时，开展CDM项目的地区正在从亚太地区①扩张到非洲地区，许多非洲国家对参与CDM项目的热情高涨，2010年11月埃塞俄比亚完成首例碳交易项目[2]，肯尼亚启动了非洲首个农业碳信用额项目[3]。
一、清洁发展机制在应对气候变化能力建设中地位的体现
根据《21世纪议程》，能力建设意味着发展一个国家在人员、科学、技术、组织、机构和资源方面的能力。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》下的能力建设指由发达国家提供资金和技术，以提高发展中国家适应气候变化和参与国际气候变化保护合作的能力[4]。根据《IPCC第三次评估报告》的术语表，能力建设被定义为：“在气候变化中，开发发展中国家和经济转型期国家的技术技能和机构运转能力，使这些国家参与从各个层面的气候变化适应、减缓和研究并执行京都机制等工作”[5]。在应对气候变化国际法律制度下，能力建设对于发展中国家来说是履行公约义务的重要条件。
1999年《公约》第10/CP.5 号决定②《发展中国家(非附件一国家)的能力建设》及其附件《发展中国家缔约方能力建设需求一览表》首次以具有法律效力的国际法律文件的形式明确列举了能力建设需求的九大领域。《公约》第2/CP.7 号决定之附件《发展中国家能力建设框架》将“能力建设”的需求领域细化为包括了“清洁发展机制”、“执行适应性措施的能力建设”和“缓解办法执行情况的评估”在内的15项，成为发展中国家能力建设的具体活动指南。之后历届缔约方大会对发展中国家应对气候变化的能力建设问题逐步细化完善，重点有2007年“巴厘路线图”要求发达国家履行“三可”(可测量、可报告、可核实)减排责任，对发展中国家提供资金、技术和能力建设方面的支持，“技术开发和转让”上要求进一步消除技术开发和向发展中国家缔约方转让技术的障碍，“资金支持”上主要加大支持性资金的投入，确保获得无害环境技术；2009年《哥本哈根协议》在能力建设的资金和技术机制等方面提出了“互助的形式”以及“REDD + 模式”(Reduce Emission from Deforestation and Degradation)，减少森林砍伐和退化所致的温室气体排放)③等。清洁发展机制自2005年在全球正式开展以来，对发展中国家应对气候变化的能力建设起到了很大的助推作用。
(一)CDM 是能力建设中最能体现“共同但有区别的责任原则”的领域
CDM 要求发达国家向发展中国家提供额外资金和技术是《公约》和《议定书》所确立的“共同但有区别的责任原则”的鲜明体现，坚持了“巴厘路线图”的授权和“柏林授权”。其中，发达国家因历史和现实的排放状况承担强制的减排责任，发展中国家则没有要求，通过CDM 的实施实现发达国家强制减排目标，帮助发展中国家获得资金技术能力提升，最终共同参与到全球环境保护事业中。
(二)CDM 是能力建设中“技术的开发与转让”领域的首要补充
发达国家过度保护其知识产权和技术市场垄断，其政府相关支持的政策缺失是技术提供方的转让壁垒[6]；发展中国家作为技术接收方的认知水平较低、技术需求动力不足、科技标准未达到国际水平等导致能力建设中“技术开发与转让”领域谈判成为难点。第2/CP.7号决定的附件第20条非常明确地指明了能力建设的15个领域之一“技术的开发与转让”需具备“额外性”④，发达国家不能把满足其他国际公约义务的技术转让视为履行能力建设“技术开发与转让”的独立的国际义务，并且技术必须足以使发展中国家开展相关的能力建设活动。CDM的技术转让的“额外性”要求通过项目转移的技术具有额外的环境效益，即不得混淆于其他同类国际义务，还应该让新的环保技术给CDM项目实施地带来环境效益。
由于《哥本哈根协议》提出的能力建设“技术机制”的国际规则短期难以谈妥，且发达国家认为发展中国家不能无偿获得，直到现在，鲜有发达国家主动通过“技术转让”奉献先进技术。目前，只有CDM 通过双方的双赢合作及“技术额外性”弥补其不足，成为发展中国家能力建设技术转让领域的首要补充。该机制应在发展中国家继续推进，在能力建设中发挥重要作用。
(三)CDM 为能力建设中所需的资金来源开辟重要途径
根据第2/CP.7 号决定的“能力建设资金额外性”⑤ 要求，执行能力建设各领域的资金应该通过能力建设专门的资金机制，并通过独立的经营实体和双边、多边机构来实现，以便发展中国家开展具体有效的能力建设活动。CDM的资金支持也具有“额外性”，投资于CDM项目并用于获取温室气体排减量的资金必须额外于发达国家的“全球环境基金”义务、发达国家应承担的能力建设方面的资金义务，以及发达国家的任何其他国际资金义务[7]，即能力建设的资金机制和清洁发展机制资金各自独立。
目前负责适应、减缓、技术的开发与转让等能力建设的资金机制的经营实体是全球环境基金(Global Environmental Facility)，其下设了三条新的资金渠道[8]：(1)气候变化特别基金(Special Climate Change Fund)9000 万美元，用于减缓和适应两个方面，主要支持那些能与全球环境基金在气候变化方面形成互补的项目和活动。(2)最不发达国家基金(Least Developed Countries Fund)1.8亿美元，仅适用于最不发达国家的适应行动方案的准备，不包括减缓行动，还用来支持一些国家设立气候变化 的工作站，帮助提高气候变化的谈判能力等。(3)适应性基金(Adaptation Fund)主要来源是清洁发展机制项目2％的收益，以及国家、企业或个人的自愿性捐助，将CDM获得的收益再次投入到CDM中去。2008年年底第十四次《公约》缔约方大会的决议正式启动了适应基金，基金额大约为8000万美元，未来提升到3亿美元[9]。上述基金总和较之联合国公约秘书处估计的“2030年之前，发展中国家每年将需要1000亿美元应对气候变化”[10]的要求相去甚远。原本《哥本哈根协议》要求设立“绿色气候基金”，且发达国家首次在协议中集体明确承诺于2010—2012年间提供300亿美元“新的额外资金”，到2020年每年提供减缓行动适用的1000亿美元，但实际这三年间资金真实提供情况并不乐观，远未达到发展中国家的底线。
能力建设资金机制的国际谈判不畅，只有CDM项目占有资金获取的大部分市场。截至2012年12月31日，全球CDM项目注册数达5511个，CERs签发量突破11.5亿吨；其中我国的占比分别为52.9％和60.9％，在CDM东道国中均遥遥领先。另根据UNFCCC官方网站公布的数据显示，2011年间中国已完成的CERs为259732665.3吨，若按每吨当量10欧元计算⑥，中国2011年通过CDM项目获得的资金约为人民币212亿元。能力建设资金机制外的其他领域建设如机构建设、技术设备、专业人员培训等都需要资金，当能力建设的资金机制不能提供足够支持时，CDM的资金援助一定程度上帮助发展中国家在应对气候变化能力建设方面渡过了难关。CDM为能力建设资金机制之外的资金来源开辟了重要途径。
二、京都第二承诺期的启动对CDM在能力建设中地位的影响
多哈会议历经艰苦的谈判，终于确定附件一缔约方将从2013年1月1日至2020年12月31日完成第二期减排承诺，形成了“多哈修正案”⑦(下文简称“修正案”)。包括欧盟及其27个成员国在内的38个附件一缔约方承诺如期实现第二承诺期的量化减排指标；三氟化氮纳入管控范围，管控气体由原来的6种增至7种；由《马拉喀什协议》确定的大部分规则⑧特别是温室气体核算规则得以继续适用。但仍有部分内容局限了CDM在第二承诺期的发展，CDM在应对气候变化能力建设中的地位受到了动摇。
(一)若减排承诺力度不足，将造成CDM市场进一步缩小
多哈会议上38个《京都议定书》缔约方对原议定书的附件B⑨进行了修正，订立了新的量化减排承诺，不仅作出承诺的国家数量减少，且承诺额度降低，在1990年的基础上平均减排18％。这个标准与IPCC第四次评估报告要求的到2020年在1990年的基础上整体减排至少25％—40％还有相当距离，可能导致未来碳市场对CDM和CERs的需求降低。同时，修正案决定“每一附件一缔约方最迟于2014年‘再次审视’其第二承诺期的减排承诺，并可提议做出一项调整，降低附件B中列表第3列所定的量化减限排承诺的百分比”。该条款主要是针对附件一缔约方目前的退出议定书或不参加第二承诺期的行为的一种隐性补救⑩，期待2014年的“再次审视”会让CDM市场需求不足的情况变得乐观。
(二)配量单位盈余的可转移性导致CERs需求量下降
配量单位盈余(Assigned Amount Units，简写为AAUs)是《京都议定书》第三条第13款规定的(11)，附件一缔约方的排放量少于配额的差额即为盈余，可留存并转入下一承诺期。在第一承诺期内，一些经济转型的附件一国家产生了大量的AAUs，其可转移性对未来新产生的CERs的需求造成冲击。不过修正案对AAUs的使用做出了严格的规定：其使用量最多为第二承诺期的排放量超出配额的部分，同时AAUs在交易过程中只能占买方第一承诺期配额的2％；另外，38个缔约方中有34个发表了“不购买或不使用”第一承诺期结转的盈余AAUs的政治声明，将AAUs大量转入第二承诺期的可能性大大降低。
(三)部分发达国家不参加第二承诺期，限制了CDM的发展
由于加拿大退出《议定书》，俄罗斯、新西兰和日本表示不参加《议定书》第二承诺期，若《议定书》规定的CDM参与资格限制仍不改变，参与CDM的国家将越来越少，CERs的总体需求必将降低。归根结底这是由于国际遵约机制不完善，造成附件一缔约方对退出或不参加的行为没有顾虑。修正案充分考虑了该问题，并规定“允许附件一缔约方继续参加现有的CDM项目以及2012年12月31日后注册的项目活动；但从2013年1月1日起，只有参加第二承诺期的附件一缔约方有资格转让或获得议定书下的各种信用单位(包括CERs)，并在第二承诺期间有效”。自此，CDM项目活动与《议定书》下的减排承诺“脱钩”成为了可能。在此之前，附件一缔约方参与CDM项目活动和兑现减排承诺之间是紧密挂钩的，修正案将CDM和减排承诺割裂开来，有淡化两者之间关系的趋向，这样会导致更多的缔约方效仿，不参加第二承诺期。长此以往，国际碳市场会逐渐抛弃CDM，将重点转向京都其他两个机制，或者趋向制定出新的国际减排机制。不过，该规定为几个表示不参加第二承诺期的国家的重新加入打开了另一扇窗。
(四)《公约》可能的新机制致使CDM未来存变数
修正案修正了《议定书》第三条第12款，增加规定“附件一所列缔约方可用《公约》之下建立的市场机制所产生的任何单位(units)帮助遵守其第三条之下的量化减限排承诺”(12)，说明《公约》谈判欲推出新的市场机制。虽然目前既没有确定运行规则，更不明确其与CDM之间的关系如何，但从国际气候谈判的趋势来看，《公约》下新的机制将适用于《公约》所有缔约方，参与范围更加广泛。因此，CDM在未来十年内将受到国际新机制和新的国际减排信用单位的冲击，可能与新机制相融合，更有可能被新机制所取代。
(五)第二承诺期的启动对中国CDM的影响
在2012年京都第二承诺期开始后的短期内，中国仍将是CDM项目数量和CERs的最大持有方；同时欧盟在CDM项目上与中国合作最为密切，是中国产出CERs的最大买家，且欧盟志在成为全球低碳产业的引领者，具有增加CERs需求的可能性；总体上我国CDM仍将有较大发展空间。但欧盟本身的碳排放交易体系相对完善，有大量信用余存，且欧盟对CERs的政策发生变化，从2013年开始至“新的国际气候变化协议生效之前”，欧盟将无条件接受2013年之前注册的项目和来自于最不发达国家新注册 项目的CERs。与此同时，从2013年5月1日起，欧盟对废气HFC-23和N2O分解项目产生的国际信用采取禁止在欧盟市场流通的措施，而这两种项目产生的CERs在我国年度CER签发量中占到约30％以上[1]，该措施无疑抑制了我国对欧盟市场的拓展。另外，最不发达国家多数集中在非洲地区，倾斜的政策使得CDM在非洲呈急速增长的趋势，对我国CDM发展造成冲击。总之，我国现有的和未来开发的CDM项目必须面临制度改革，发达国家单边政策限制和其他发展中国家、不发达国家的竞争等难题，其项目数量、种类和签发量在全球格局内将发生很大变化。我国将从CDM最大的受益国转变为受国际碳市场变动影响最大的CDM东道国，中国的应对举措对CDM未来发展和能力建设的提升至关重要。
三、巩固清洁发展机制在我国应对气候变化能力建设中的地位
(一)主导CDM发展趋势和寻求新兴碳市场
修正案清楚地表明，国际社会有意在2020年前后建立新的多边减排机制，取代或吸收CDM，以改善目前多国应对气候变化的消极状态。在国际谈判未就具体承诺达成一致前，CDM产出的国际碳减排信用的市场需求不明确，其发展规模将受阻。为确保我国CDM全球领先，必须积极参与CDM相关的国际谈判，积极呼吁已经退出的发达国家加入第二承诺期，主动承担减排责任；同时团结绝大多数发展中国家和不发达国家，坚持共同但有区别的责任原则；严格国内减排，发展新能源项目等，以实际行动巩固谈判的主导地位。需注意的是，必须把CDM以及能力建设的谈判置于联合国机制下，不把希望寄托于其他机制如G20峰会、经济合作会议等，这些机制效率虽高，但不具有国际法律约束力。在新的国际气候变化协议生效之前，还应寻求CDM项目产生的减排新用的新市场，不局限于欧盟碳市场体系，扩大CDM碳减排信用的全球适用范围。
(二)坚持CDM向更具法律约束力的方向改革
CDM之所以执行乏力和制度本身存在弊端有关。由于没有相应的违约机制，无法对发达国家只说不做的行为进行惩罚，CDM实施的核心即资金技术的转让问题始终没有明显突破，没有满足“促进可持续发展”的要求，制度改革迫在眉睫。《议定书》缔约方大会曾指出：“CDM发展的方向应当是规模化、高效化，在边学边干的模式中持续地改进。”(13)在新的承诺期，CDM改革的主要方向应该更加市场化，在保证第一承诺期的CDM项目延续的前提下，将该机制所积累的丰富经验介绍给2020年之前将要形成的新的国际减排机制，不仅节省大量新机制开发成本，还能帮助CDM向新机制顺利转化或融合。CDM改革应该坚持两个关键点，以确保平稳过渡：一是不能脱离国别基础，否则其规则会陷入无国际法律约束力的困境；二是为发展中国家继续实施CDM创造条件，实现真正的实质公平，促进可持续发展，明确发达国家更严格的减排义务。
(三)对探索CDM和能力建设的新途径给予政策支持
中国政府提出“到2020年单位GDP减排40％—45％”的节能减排目标以及低碳经济发展模式(14)为中国在能力建设方面提供了正确的政策导向，CDM可在低碳经济发展过程中扮演实施载体的角色。要发展低碳经济，应鼓励提高能源利用率、新型能源的CDM项目的建设，鼓励新的森林碳汇CDM项目的开发。国家在金融、税收、财政方面的政策要适当向CDM倾斜，通过鼓励和支持新兴科学技术在CDM项目中的使用来推进低碳经济发展。国家要坚定发展低碳经济、绿色经济、循环经济，扶持新材料、新工艺，对此类企业给予金融政策支持。国家应在有条件的地区开展碳交易市场的试点，逐步建立足够规模的国内碳排放配额市场，通过总量控制和市场交易的方式实现区域碳减排的目标；还应积极打造未来城市的理想模式——低碳的生态城市模式[11]，转变人们的意识，提高公众参与度，继续探索节能减排新途径。
(四)完善CDM相关立法，以接轨国际法规则
《环境保护法》虽设立了第三章“保护和改善环境”及第四章“防治环境污染和其他公害”，但具体条文没有涉及应对气候变化，这和该法自1989年正式颁布后一直未作修改有关；《煤炭法》和《矿产资源法》均在1996年制定或修正，重点仍在保护矿产资源和维护煤炭资源的生产安全，通过促进能源安全和国家安全，为中国应对气候变化能力建设提供支持；《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《节约能源法》和《循环经济促进法》是21世纪颁行的，较之前的单行法有明显变化：秉承了可持续发展的理念，体现了国家对新能源、节约能源、循环经济和低碳经济等问题的重视，维护了应对气候变化能力建设的国内法律秩序；《清洁发展机制项目运行管理办法》等新出台的行政法规和规章对能源合理利用与CDM项目运行方面的细化规定，提高了国内应对气候变化能力建设方面法律的操作性。今后该领域的立法工作仍要注重法律法规的适用性和可操作性，建立健全碳市场交易的相关法律制度，为我国参与CDM和气候谈判做好充足的法律准备。
(五)增强CDM和能力建设的软实力
一方面要提高理论研究水平，加强CDM和能力建设的基础科学研究及环境友好技术的研发，尽可能不因环保技术转让受制于发达国家合作方。另一方面要注重复合型国际人才的培养，需要国家投入更多的培训资金以及建立专门的培训机构，提供更多的国际交流机会。专业复合型人才培养合格后直接进入与CDM相关的机构工作，以提高机构管理水平和增加本土CDM咨询公司的项目申请成功几率，推动本国指定经营实体(15)的建设，在我国形成系统化、规模化CDM运行体系，保障CDM和能力建设的软实力。
注释：
①根据联合国环境规划署Risoe中心资料整理，排在世界前八名的中国、印度、韩国、巴西、墨西哥、智利、阿根廷、埃及和越南的CDM项目总量已经达到了全球总量的72.1％，截至2012年，这些项目的减排量占全球总数的比例达到77.11％。
②“10/CP.5”表示《联合国气候变化框架公约》第五次缔约方大会形成的第10号决定。其中“CP”为“Conference of the Parties”的缩写，该缩写格式为缔约方大会官方公布的法律文书中的写法，下文中该格式均按此种理解。
③Copenhagen Accord, Article 3, Article 8, Article 10, Article 11.
④第2/CP.7号决定(“马拉喀什协议”之一)之附件《发展中国家能力建设框架》第2 0条(a)项规定：“附件二缔约方在执行本框架时，应提供额外资金和技术资源，以协助发展中国家特别是最不发达国家和其中的小岛屿发展中国家执行本框架，包括及时提供资金和技术资源使这些国家能开展国别需要评估和制订符合本框架的具体能力建设活动。”
⑤同上注。另第21条规定：“应通过资金机制的经营实体并在适当情况下通过多边和双边机构以及私营部门提供资金和技术资源援助发展中国家执行本框架，尤其是援助最不发达国家和其中的小岛屿发展中国家执行本框架。”
⑥中国发改委为了保证国内CDM项目产生CER不被贱卖，对不同项目设置了每吨10.5欧元到8欧元的最低限价，作为项目核准时的指导价格。
⑦“多哈修正案”即《京都议定书》第8次缔约方大会第1/CMP.8号决定《根据〈京都议定书〉第三条第9款修正该议定书》。
⑧《马拉喀什协议》是COP7一系列决定的总称，其中第15/CP7号决定和第17/CP7号决定对清洁发展机制的原则、性质、范围、方式和程序做了详细具体的规定。
⑨1997年《联合国气候变化框架公约》第6次缔约方大会在日本京都通过了《京都议定书》，该议定书附件B以列表的形式明确了39个发达国家缔约方在2008—2012年第一承诺期内的量化减排目标。2012年多哈举行的《联合国气候变化框架公约》第18次缔约方大会暨《京都议定书》第8次缔约方大会对《京都议定书》的附件B进行了修正，再次用列表确定了发达国家缔约方在2013—2020年第二承诺期的量化减排承诺。
⑩鉴于欧盟、澳大利亚、挪威、瑞士等缔约方提出了“有条件地”将现有承诺水平再提高10％—15％，且俄罗斯、日本、新西兰可借“再次审视”机会重新考虑加入第二承诺期的问题。
(11)《京都议定书》第三条第13款规定：“如附件一所列一缔约方在一承诺期内的排放少于其依本条确定的分配数量，此种差额，应该缔约方要求，应记入该缔约方以后的承诺期的分配数量。”
(12)“多哈修正案”第一条第J项。
(13)UNFCCC/KP/CMP/2009/16, November 4, 2009, para. 9、11、12、13.
(14)2012年4月《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》要求进一步稳定推进低碳省市试点工作，就是国家政策支持低碳发展模式最直接的反映。广东省、云南省、湖北省、陕西省和辽宁省五省，天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳和保定八市列为中国首批开展低碳的试点省市。