环境保护对中国全面深化改革与环境立法的价值

本文选自《鄱阳湖学刊》2014年第2期,版权归原作者和期刊所有。　[作者简介]马伟阳（1976—），男，河南洛阳人，河南理工大学文法学院讲师，中国政法大学法学博士研究生，主要从事国际法和国际环境法研究。（河南焦作 454000）
　

　　建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来和人类存亡的长远大计。十八届三中全会决定①对生态文明建设进行了全面部署，提出了新的战略目标和重大举措。深化对环境保护重大意义和基本内涵的认识，对建设美丽中国具有重要意义。
　　一、环境保护的紧迫性和重要性
　　（一）环境保护是当代国际社会的共同课题和普遍共识
　　自18世纪60年代工业和科技革命发生以来，科学、技术和工业为人类社会带来了生产的飞速发展和物质财富的极大第一论文网专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临增加，同时也对环境和生态系统造成了污染和破坏。到了20世纪五六十年代，环境污染与破坏已成为全社会公害，相继出现了“八大公害”和“新八大公害”，而且，这种污染与破坏程度越来越严重，出现了从一国、多国向全球蔓延的严峻趋势。具体表现为全球气候变暖、臭氧层空洞、酸雨不断、生物多样性锐减、森林破坏、土地荒漠化、湿地缩减、水质污染、大气污染、海洋污染等。环境问题已然成为当代国际社会共同面临的严峻课题。
　　1972年6月5日，联合国在瑞典斯德哥尔摩举行的人类环境会议上通过了《斯德哥尔摩环境宣言》，这标志着环境问题正式从单一的国家范畴进入国际领域，成为国际社会关注的焦点。随后，国际社会又通过了《联合国海洋法公约》、《臭氧层保护维也纳公约》、《远距离跨界大气污染公约》、《我们共同的未来》、《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》、《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《联合国防治荒漠化公约》等一系列国际文件和条约，这些文件和条约的核心思想是：保护环境是国际社会的共识，需要国际社会的共同努力，是各国的一项普遍国际义务。
　　（二）环境保护是党和国家的一项战略目标
　　环境保护问题是我国最早受国际影响的领域之一。我国最早的环境保护文件为1973年国务院批转的《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》（[1973]158号）①。该文件主要是设立了环境保护机构，开始认识到环境保护的重要性。1978年底的《环境保护工作汇报要点》指出，我国绝不能走先建设、后治理的弯路。这是我国第一次以党中央的名义对环境保护提出要求。②环境保护问题于1982年写入国民经济和社会发展计划，并于1983年写入政府工作报告。1983年底至1984年初召开的第二次全国环境保护会议正式宣布，保护环境是我国必须长期坚持的一项基本国策。③十八大报告④正式确立了生态文明建设的独立地位，并与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起构成了中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。至此，环境保护不仅成为党和国家的一项基本政策，更成为党和国家的一项重大战略目标。
　　此后，党和国家又相继确立了“预防为主、防治结合”、“谁污染，谁治理”、“三同时三统一”⑤、“一控双达标”⑥、“四个必须”⑦、“环境保护，教育为本”等具体政策。
　　进入新世纪，我国的环境保护战略发生了重大改变。主要是实行了五个重大转变，即工业污染防治从重视点源治理向点源治理与流域区域综合治理相结合转变、从单纯重视浓度控制向浓度与总量控制相结合转变、从单纯重视末端治理向末端治理与源头、全过程控制相结合转变、从单纯重视企业治理向企业治理与调整产业结构、产业布局结合转变、从单纯重视常规环境管理向常规环境管理与防范突发环境事件结合转变。⑧
　　（三）环境保护是法治建设的一项宪法原则
1975年《中华人民共和国宪法》第11条规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”1982年《中华人民共和国宪法》第26条予以重申：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”由此看出，保护与改善环境已成为我国的一项宪法原则和目标。为了保护环境，我国先后制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部，国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府制定和颁布的规章和地方法规达660余件；①截至2010年底，共颁布了1300余项国家环境保护标准；②截至2009年9月，中国已经加入涉及臭氧层保护、化学品和危险废物、气候变化、生物多样性保护、核与辐射安全等国际公约50多项。③通过这些法律，我国确立了“三同时”制度④、限期治理制度⑤、排污收费制度、环境影第一论文网专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临响评价制度、环境目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、污染限期淘汰制度、危险废物处置制度、生产者环境责任延伸制度等10多项具体制度措施。在实践中，环境影响评价制度取代了环境目标责任制度，日后，污染者付费制度将逐步取代“三同时”制度，因为后者具有明显的计划经济痕迹和浓厚的行政强制色彩，而前者符合市场经济的要求和目标。
　　不过，我国不仅要重视制度建设，更要重视制度的实施和责任的追究。改革开放三十五年后的今天，在我国环境法律体系已经建立的背景下，加强环境法治建设的重心更应该转移到环境保护法律的实施层面，持续深入推动环境执法和环境司法建设。十八届三中全会决定更是强调了源头保护制度、环境损害责任终身追究制度、生态补偿机制和环境公益诉讼制度。
　　二、环境保护的基本内涵与重要意义
　　（一）环境保护是一种发展方式
　　在1999年和2000年的中央人口资源环境工作座谈会上，江泽民同志指出：必须从战略的高度深刻认识处理好经济建设同人口、资源、环境关系的重要性，必须始终把经济发展与人口资源环境工作紧密结合起来。⑥在2005年的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛同志进一步强调：调整经济结构和转变经济增长方式是缓解人口资源环境压力的根本途径。⑦习近平同志更加鲜明地提出：“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发 展生产力；⑧正确处理好生态环境保护和发展的关系，也就是绿水青山与金山银山的关系，是实现可持续发展的内在要求，是推进现代化建设的重大原则。”⑨十五大报告⑩正式确立了可持续发展战略，将“提高资源利用效率”、“严格资源管理和保护”和“加强对环境污染的治理”作为经济建设的重要内容。十六大报告{11}将“生态环境改善”作为全面建设小康生活的一项基本指标：“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”十七大报告①将“生态文明建设”作为全面建设小康社会的一项基本目标，指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”十八大报告强调：“把生态文明建设放融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系。”中央城镇化工作会议将环境保护作为城镇化的主要目标：“切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量。”②2014年国务院政府工作报告也尖锐地指出：“雾霾天气范围扩大，环境污染矛盾突出，是大自然向粗放发展方式亮起的红灯。”③可见，环境环保已成为我国经济社会发展的重要组成部分和基本目标。
　　利用经济手段保护环境，推动循环经济发展。通过产业政策、投资政策、财税政策、价格政策、进出口政策等使节约和综合利用资源的企业受益。制定有利于资源节约和环境保护的产业政策，将资源节约、循环经济、环境保护、农村沼气建设、灌区续建配套与节水改造工程等列为国债投资的重点项目之一，给予资源综合利用企业投资和贷款倾斜，设立用于治污的环境保护专项资金，将环境污染纳入消费税考虑范围，给予环保产业减免税收的政策优惠，利用价格政策调整企业行为，停止部分高耗能产品的出口退税。国家开展物质的循环利用、能流的梯级利用、废弃物资源化、形成废物和副产品的循环利用生态产业链。
　　大力推进科技创新，积极发展环保产业。1990年《关于积极发展环境保护产业的若干意见》（国办发8号）也提出，加快发展环境服务产业。在实践上，国家支持一批节约和替代技术、能量梯级利用技术、可回收材料和回收处理技术、循环利用技术、“零排放”技术等重大技术开发。
　　（二）环境保护是一种生活方式
　　目前，我国环境问题的现状为：局部改善、缓和而整体持续恶化、加剧；污染从城市向农村蔓延、从东部向中西部转移；公众参与保护环境意识偏弱。④基于此，2006年3月国家环保总局颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是中国环境保护领域的第一部公众参与的规范性法律文件，为公民参与环境保护提供了法律途径。十七大报告和十八大报告都更加明确地要求：形成节约资源和保护环境的消费模式和生活方式。
　　人类与自然是统一体和共同体。老子早在古代就提出：“域中有四大，而人居其一焉。人法地，地法天，天法道，道法自然。”（老子：《道德经》，第25章）马克思、恩格斯也指出，自然界是人的无机身体，而人是自然界的一部分。⑤毛泽东同志也曾说到：“吾人虽为自然所规定，而亦即为自然之一部分。故自然有规定吾人之力，吾人亦有规定自然之力；吾人之力虽微，而不能谓其无影响（于）自然。”⑥习近平同志更通俗地提出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”这些都表明，人是自然之一部分，而自然也成为人类必不缺少的一部分，两者相互依存、密不可分。
　　环境保护是现代人们生活之一部分。习近平同志强调：“宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”①李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上说到：“环保问题，不仅是重大发展问题，也是重大民生问题。”②十八大报告要求：“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。”中央城镇化工作会议也要求：“把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民；让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。”③由此看出，环境优美和保护环境已成为现代人们生活的共同向往和基本要求。
　　因此，人们要树立“尊重自然、顺应自然、保护自然”和“天人合一”的理念，增强节约意识、环保意识、生态意识，形成生态文明的消费观，营造爱护生态环境的良好风气和社会风尚。
　　（三）环境保护是政治文明的重大发展
　　十八大报告指出，我国当前面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。基于此，习近平在2013年全国组织工作会议上提出：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”十八届三中全会决定予以确认：纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩等指标在政绩考核中的权重。这不仅是我国政府政绩考核标准转变的重大标志，而且是我国政治文明的重大发展。
　　保护环境和生态文明要求我国进一步健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制，建立 起有利于保护和发展自然资源、有利于改善生态民生、有利于增强企业经营活力、权责利相统一的适应生态文明建设和第一论文网专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临社会主义市场经济体制的国家自然资源发展新体制，确立对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记的制度，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，划定森林、湿地、沙区植被、物种等的生态保护红线。这与我国目前生态环境保护问题突出与制度不健全、管理不顺畅有关。我国是世界上生态最脆弱的国家之一，全球十大生态危机在我国都相应存在，④而健全完善自然资源资产管理体制和自然资源监管体制是体现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和基本要求。
　　中央城镇化工作会议进一步要求：“坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害；按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。”⑤这表明生态文明已成为城市发展的重要内容和重要标志，城市发展不再是仅仅要求增加经济总量和修大马路、盖大高楼、建大广场、筑大景观等物质性的东西。
　　环境优美也是国家对外展示国际形象的重要内容，而外交形象和国际形象则是一国政治文明的对外体现。习近平强调，山河秀美，与政治清明、经济发展、文化繁荣、社会稳定、人民团结一起构成了我国对外展示东方大国形象的核心内容。①这表明，我国对环境保护重大意义认识的深化，对外展示的国际形象不再仅限于经济实力、军事实力和科技实力，环境优美对我国国际形象维护和展示至关重要，是负责任大国的重要表现。
　　（四）环境保护是文化建设的重要内容
　　中央城镇化工作会议对城镇化建设提出了具体要求：“要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇；要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。”②仇保兴也指出，防止文化遗产和自然遗产流失应当与大中小城市和小城镇协调发展、城市和农村互补协调发展、实现紧凑式的城镇空间密度、防止出现空城等一起成为我国健康城镇化必须守住的五个底线。③这些都凸显了生态文明与文化传承并重的城镇化，环境保护和生态文明已成为城乡文化建设的组成部分和基本要求，保护文化和自然遗产已成为我国健康城镇化必须守住的底线之一。
　　保护环境和生态文明也体现在丧葬领域。目前，土葬改革区乱埋乱葬、滥占耕地现象严重，浪费了大量自然资源，破坏了生态环境。对此，2013年底出台的《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》指出，应当实行生态安葬，采取骨灰存放、树葬、花葬、草坪葬等节地葬法，积极参与骨灰撒散、海葬或者深埋、不留坟头；应当文明祭奠、低碳祭扫，不得在林区、景区等禁火区域焚烧纸钱、燃放鞭炮。推动殡葬改革成为解决人口增长与资源环境矛盾，造福当代和子孙后代，促进经济社会可持续发展的迫切要求。这也表明生态安葬、文明祭奠已成为新文化建设的新要求。
　　三、结论
　　保护环境已成为国际社会的共同课题和普遍共识。保护环境与建设生态文明对中国具有特殊意义。目前，我国雾霾天气范围扩大，水土污染严重，自然灾害频发。正是基于此，生态文明建设成为党和国家的一项战略目标；成为我国宪法所确立的一项基本原则；成为历年国务院政府工作报告的重点工作。
　　保护环境和建设生态文明不仅是一种发展方式，更是一种生活方式。保护环境是人类生活文明的体现与标志，是精神文明建设的重要内容，是个人道德情操与修养的重要方面。保护环境与建设生态文明需要从我做起、从现在做起和从日常做起。
　　环境保护和生态文明建设不但是政治文明的重大发展，而且是文化建设的重要内容。随着物质文明、政治文明和精神文明的发展，保护环境和生态文明建设已成为一国文化建设的重要内容，是对传统文化的继承与发展。发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇与乡村，推动生态建设与文化传承并重的城镇化与新农村建设，成为我国现代文化建设的必然要求。
　　深刻理解和把握保护环境和生态文明建设的重要性、紧迫性和基本内涵，有助于加快我国生态文明建设，促进建设美丽中国，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。