工业企业搬迁污染场地的管理的方法创新

　引言
　　工业企业搬迁污染场地的管理在中国尚属新的领域，面临着许多的难题，亟待加快建立适应中国国情的污染场地管理体系。中央和部分地方政府已经开始采取控制土地污染的行动。沈阳、北京等城市近年来采取的措施证明了中国已经开展了污染场地管理的探索和实践，并取得了进展。例如沈阳市从上世纪80年代开始对城市中心地带工业企业实施关闭或搬迁，2006年以来，已有30个污染场地进行了环境风险评估工作，沈阳冶炼厂、沈阳炼焦煤气厂等企业完成了企业搬迁污染场地治理修复工作。
　　1 工业企业搬迁污染场地的环境管理现状
　　1.1 适用于污染场地管理的相关政策现状
　　1.1.1 国家法律、法规现状
　　目前，我国虽有十余部法律提及到污染土壤，但污染场地方面的法律法规还很不健全。有关的法律法规多散见于一些法律法规的条文中，如《宪法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《固体废弃物污染防治法》等。《宪法》只是规定了合理利用土地和防止土壤污染的粗放原则。《固体废弃物污染防治法》规定固体废弃物是指一般固体废物、城市垃圾和工业固体废弃物，而并没有具体指出污染土地。
　　近年来，针对污染土地的管理，国家出台了一系列专门的文件及规定：环境保护部2004年发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》；2008年发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》（环发[2008]48号）。要求各有关部门和单位充分认识加强土壤污染防治的重要性和紧迫性。
　　1.1.2 技术标准体系现状
　　目前我国在土壤污染监测监控、环境风险评价及土壤修复技术等方面还没有建立完备的技术指南及标准，一系列暂行管理标准和技术指导方针还在试用或起草过程中。比如：《展览会用地土壤环境质量评价标准（上海世博会暂行）（HJ-2207）；《场地环境调查技术规范》（ 征求意见稿）；《土壤环境质量评价技术规范》目前还未发布。
　　1.1.3 地方法规、规章现状
　　我国地域广阔，经济水平发展不均衡，一些发展较快、经济实力较强的省市已经开展了一些探索工作，分别制定出台了相关的政策。2007年1月，北京市环保局印发了《场地环境评价导则》，规范了在北京市范围内从事场地环境调查、评价的工作程序和技术方法。2007年5月，沈阳市环保局、沈阳市规划和国土资源局联合印发了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法（试行）》（沈环保[2007]87号），对污染场地的评估与认定进行了规定。这些法规政策的出台为当地污染场地的再开发奠定了基础。
　　1.2 政府主管部门对场地污染实施管理现状
　　由于我国目前尚无一部行之有效的土壤污染防治法，所以污染场地管理缺乏相应法律法规。以沈阳市为例，在2005年以前对工业企业搬迁场地的管理是空白。2005年原沈阳冶炼厂搬迁后的场地受到环保部门的关注，在各级政府及科研单位的共同努力下，对场地开展了监测、风险评估以及治理修复工作，历时3年全面完成治理修复了工作。
　1.2.1 搬迁企业场地污染的认定办法
　　目前在实际中，对场地污染实施管理的主要部门是区县环境保护主管部门，环保部门通过本级政府土地规划等相关部门了解掌握工业企业搬迁信息，确认后对于搬迁企业下达书面通知，要求企业对搬迁后场地开展调查、污染评估、有风险的，开展修复方案设计、工程实施、过程管理与监理、验收监测和验收评估。
　　1.2.2 搬迁企业场地污染环境管理的程序
　　环境管理主要是过程监管和审核验收。区县环境保护主管部门以场地再开发利用项目、特别是重大市政工程建设场地和大型居住区建设场地的环评审批为切入点，重点关注污染场地的环境和健康危害风险，实施污染场地治理修复的过程监管和防治二次污染，引入第三方机构独立开展验收监测，执行场地修复的专家论证、评审和验收制度。
　　2 企业搬迁污染场地管理存在的主要问题
　　2.1 适用于污染场地管理的法律法规不健全
　　目前我国尚无有关土地污染管理的法律法规，需要加强和完善有关污染场地修复和再开发的法律体系，以明确土地污染修复中各利益相关方的责任和义务，为污染土地的再开发提供简明清晰的指导。制定专门的《土壤污染防治法》已成为当务之急。环保部正在力争将土壤污染防治法的制定工作列入全国人大的立法计划中去。
　　2.2 适用于污染场地管理的环境标准不完善
　　我国现有与工业企业搬迁场地环境质量评价有关的标准有四个。《土壤环境质量标准》发布时间较早，是从土壤应有功能、保护目标和土壤主要性质，对土壤中污染物的最高允许浓度指标及相应的监测方法进行的规定，仅适用于农田、林地、自然保护区等土壤；《展览会用地土壤质量评价标准》规定了展览会用地土壤环境质量评价的项目、限值、监测方法和实施监督；《工业企业土壤环境质量风险评价基准》是按照一般风险评价方法对工业企业土壤环境质量基准限值所做的规定，适用于工业企业选址阶段；《场地环境评价导则》主要针对污染场地土壤和地下水污染的调查与评价，但其推荐居住用地土壤修复临界值所针对的污染物只有镉、铬、DDT 等16 钟，其污染物种类远不能满足向化工、农药等企业的需求。
　　2.3 适用于污染场地管理的管理体系不明晰
　　目前我国用于搬迁场地环境管理办法，只有《污染场地土壤环境管理暂行办法》（ 征求意见稿） ，该办法中规定"县级以上地方环境保护行政主管部门对本行政区域内污染场地土壤环境保护工作实施监督管理"。在具体实践中，县级环境保护行政主管部门受监测能力和技术水平等多方面影响，对污染场地的监督工作仍处于探索阶段。目前中国土地产权和企业产权结构复杂，很难清楚界定环境污染的责任方，最终可能还是要政府买单。最后往往是形成政府各部门之间自己相互监督，这在一定程度上削弱了监督管理的力度。
　　3 工业企业污染场地管理的对策建议
　　3.1 完善国家法律法规
　　尽快出台有关污染场地修复和再开发的法律、法规及地方规章，对污染场地管理、修复、再开发相关方面的责任和义务进行明确规定；明确各级政府在污染场地管理中的权限和责任。建立多部门、多层次统筹协调机制。强化政府在污染场地环境管理领域的主导地位。
　　3.2 完善国家环境标准体系
　　《土壤环境质量标准》是场地修复的基础和前提， 土壤环境质量标准体系的建立是《土壤污染防治法》的重要组成部分，是土壤环境管理、污染评价和土壤污染修复工作的重要依据。尽快完善土壤环境基础标准，开展土壤环境质量标准的研究和制定。加快制定国家土壤环境污染评价和修复标准，这是加强污染场地环境管理的前提和重要法律依据。
　　3.3 制定相应的管理政策和法规
　　制定相应管理政策和法规，将污染场地纳入日常的环境管理之中，严格执行环境影响评价制度及“三同时”制度等。尽快建立起土地使用档案，特别是污染场地档案，明确污染场地责任主体。对于历史遗留的一时责任主体不明确的污染场地，经风险评估确需修复的，可以借鉴美国联邦环保署的作法：为尽快降低风险，先由政府垫付修复费用进行修复，再由政府明确责任主体，由责任主体承担相应修复费用，无法明确责任主体的场地修复由政府埋单。
　　3.4 增强科技支撑能力
　　中国在土壤污染治理技术开发与应用研究方面，与国外相比，存在相当大的差距。要加强相关学科的协作和国际合作，进一步深入开展污染场地修复理论与技术研究，在土壤污染控制和治理技术开发与应用方面，形成有中国特色的、有效的实用技术。加快科研成果转化为生产力的速度，扶持污染场地修复环保产业发展，为污染场地环境管理提供技术和设备支撑。
　　3.5 建立可持续的资金筹措机制
　　根据污染场地管理过程中相关方的责权划分，构建政府、场地业主、开发商多方投入的资金筹措机制。将污染场地修复费用纳入环境税、资源税等税收制度。落实污染者付费、开发商付费的原则和制度，建立统一的污染场地资金管理体系。同时，探索污染场地的环境保险、污染治理费用预提留等制度，防止因资金不足造成对企业搬迁后污染土地的不能及时治理与修复。
　　3.6 提高管理者管理水平
　　污染场地修复涉及生态学、土壤学、生态毒理学、工程学等十几个学科领域，是当前整个环境科学与技术研究的前沿。为与之相应的环境监督管理也提出了新的要求，所以要求管理者、特别是区县基层环保管理者，必须拓宽自己的知识面，提高业务水平，以适应新形势下的对污染场地环境管理的需要。
　　3.7 加强宣传和信息公开
　　加强科普宣传，普及土壤污染的概念、监测和防治的基本知识，对区域内污染土地信息要公开化，强力推动公众参与环境科普宣传、参与环境执法、参与环保决策等工作的全过程，通过社会舆论监督及全民参与等方式，提高对污染场地环境管理的力度。
　　4 结语
　　随着城市化进程的加快，工业企业搬迁污染场地的修复和再开发是各大城市共同面临的问题。因此对污染场地的监督管理就成为环保部门一个重要的职责。为保障工业企业搬迁污染场地的环境安全，国家应尽快出台相关的法律法规，尽快完善工业企业污染场地调查、采样监测、风险评估的程序和方法，尽快建立符合国情的企业污染场地管理体系，推动污染场地管理工作的规范化和法制化。
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　　收稿日期：2013-3-2
　　作者简介：钱华 （1963-），女，大学学历，高级工程师，从事城市生态环境保护管理工作，主要负责生态区创建、污染土地管理、清洁生产及环保宣传教育工作.