提高我国水利工程抗旱减灾能力的对策

摘　要： 水利工程在抗旱工作中发挥了巨大作用,我们要科学研判、正确把握抗旱救灾工作面临的严峻形势，根据国家发展战略的新需求，必须进一步加强我国防灾减灾体系建设，特别要提高水利工程抗旱救灾的能力。文中拟对水利工程在抗旱减灾中的重要作用谈几点粗浅看法。

关键词：水利；工程；抗旱
如何正确认识水旱灾害，减少损失，创造经济、社会发展的和谐氛围，提出科学的抗旱减灾规划，不仅是水利部门而且是全国人民关注的重大问题。抗旱减灾能力是40多年来修建各类抗旱灌溉工程的结果，这些工程连续效益还受着降雨径流时空分配和年际丰枯的影响。如遇连续干旱年或一年内连续干旱时间长，蓄水工程无水可蓄；河川断流，湖泊干涸，无水可引可提，则将削弱工程效益和作用。因此提高抗旱能力还需要非工程措施和临时措施配合，如气象部门需加强长短期天气预报，使各级政府和农民了解气象发展趋势，及时采取预防措施，如各水库塘坝堰提前蓄水等。加强各类抗旱灌溉工程整修和管理工作，使各项水利工程在抗旱时发挥最大效益。
　　一、我国旱灾对农业影响的主要特点
　　农业干旱灾害发生机理是农作物在长期无雨或少雨的情况下，由于蒸发强烈，土壤缺水，使作物体内水分平衡遭到破坏，影响了正常的生理活动，对作物造成损害。如不能满足农作物从营养生长向生殖生长转换时期的水分需要，作物的生长和产量就会受到影响。农业发生干旱灾害除了受降水时空分布、气温、光照和风速等气象因素影响外，还与土壤性质、种植制度、作物种类、生育期等多种因素有关。我国农业干旱灾害的发生具有明显的季节性、随机性、地域性、连续性特点。由于我国受季风气候的影响，全国各地区的降水具有一定的季节性；降水量的时空变化存在较大差异；加之我国农业生产在地域上形成的不同熟制和作物种类分布的原因，我国农业干旱灾害具有较明显的区域性特征。如华北是冬小麦春早、小麦秋播早的多发区；南方是水稻伏早、伏秋旱的多发区；北方是秋收作物的夏早多发区。干旱缺水不仅直接影响农作物生长发育，导致肥料利用率下降，使作物减产，干旱缺水还会引发农作物病虫害的暴发。
　　我国长期以来水利发展机制不完善，水利投入不足，又缺乏稳定的投入保障机制，导致水利基础设施建设和管理严重滞后于国民经济发展。适合社会主义市场经济的水利投资体制、责任机制、价格体系、激励机制、保险机制都不健全，水价和水利服务价格长期背离价值规律，未形成水利设施的良性运行机制。
　　二、水利工程在抗旱减灾中的重要作用
　　水是人类生存和社会发展的基本资源，水利事业关系到社会安定、经济发展、生态环境和人民生命财产的安全。水利不仅是农业的命脉，也是整个国民经济的命脉，工农业生产越发展，水利工程就显得特别重要。
　　流域行政调控的主要职责是完善区域水资源优化配置工作。流域管理机构在做好水资源调查评价、水资源开发利用规划等基础工作的基础上，摸清流域及各行政区域的水资源量（包括水灾害量），制定流域内各行政区域的行业生产用水定额、生活用水定额，以及水灾害的承担份额，据此科学配水，实现水资源的优化配置和水的总量控制。同时，在社会主义市场经济体制的大背景下，对于水灾害控制工程管理制度创新势在必行。
　　三、抗旱减灾中水利工程存在的问题
　　我国在水管理工作方面一直比较薄弱。对水的资源管理工作基础较为薄弱，水利工程管理中，重建轻管的问题尚未从根本不上扭转，管理粗放，管理设施和经费不足，缺乏价格、收费等良性运行机制，部分水利工程配套不齐全，有些工程老化失修严重，水利工程效益衰减。全国水文站点布设不足，测报设施简陋，通信手段落后，管理人员素质普遍较低，技术能力差，造成水管单位人才结构性短缺，流域管理的体制和机制都很不健全。
　　1． 抗旱减灾水资源保障能力问题
　　发达国家在水资源的开发利用和抗旱减灾的保障方面已达到了很高的水平，对天然水资源特别是河川径流的调控能力普遍较高，因此其生活、生产、生态的供水保障程度较高。当今世界面临着人口、资源和环境三大问题，水资源问题已成为世界最紧迫的自然资源问题。随着人口的持续增长，经济社会的快速发展，水的需求不断增加，人们对江河湖泊取用水量不断增加。国际上普遍认为，我们正进入一个新的水源紧缺的时代，有些地区由于争夺水资源导致国家关系严重恶化，甚至成为战争的根源。我国是一个淡水资源严重短缺的国家，人均水资源占有量只有世界人均水平的1/4，因此我国特殊的国情和水资源空间分布的巨大差异，决定了中国不仅水资源可利用量是有限的，而且缺水的危机不断地加剧，我国缺水问题越来越严重，经济社会抗御干旱灾害的能力还比较低，正常年份和较旱年份，粮食减产在100 亿~250 亿kg。干旱缺水已成为我国实施可持续发展战略的的严重制约因素。
　　2． 水利发展机制不足
　　我国长期以来水利发展机制不完善，水利投入不足，又缺乏稳定的投入保障机制，导致水利基础设施建设和管理严重滞后于国民经济发展，适合社会主义市场经济的水利投资体制、责任机制、价格体系、激励机制、保险机制都不健全，水价和水利服务价格长期背离价值规律，未形成水利设施的良性运行机制。
　　长期以来，由于历史原因，水利建设重建轻管带来了许多遗留问题，始终形不成良性运行机制。经国务院批准的《水利工程管理体制改革实施意见》颁布，将承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水利工程管理单位，定位为纯公益性水管单位，定性为事业单位；承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，定为准公益性水管单位，依据其经营收益情况确定为事业单位或企业；承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，定为经营性水管单位，定性为企业。依据新的分类对水利工程管理单位进行改革，加强全国水利工程管理，提高水利基础设施存量的质量和效益，建立一个稳定的良性运行保障体制刚刚起步。
　　3．农村供水系统不完善
　　我国近年来供水量约为5,500 亿m3，人均综合用水量约为430m3，目前我国城市供水系统普及率已接近97%。但其中自来水系统供水量只占56%，单位自建供水系统供水量占44%，自建供水系统的水质条件尚 缺少保障。我国农村尚有部分地区，尤其是中西部的少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区，还有2,000 多万人饮水困难问题没有完全解决；此外广大农村地区享受集中式自来水供水的比例较低。
　　四、发展水利工程抗旱救灾的对策
　　1．有计划地扩大灌溉面积
　　从灌溉设施对提高农业生产的作用、资金投入效果及当地的经济发展水平等方面综合分析，今后一个时期农田灌溉应以内涵挖潜为主，把重点放在现有灌溉工程的改善上，即加强对现有工程的整修、配套、改造和规范管理，以恢复、巩固和提高现有工程的灌溉效益。在这个基础上，适当外延，新建和续建必要的工程，有计划地提高抗旱标准和扩大灌溉面积。与此同时，还应充分发动群众，因地制宜，深入开展小型大规模的农田水利建设，宜拦则拦，宜蓄则蓄，宜引则引，努力做到小雨不出境，大雨不成灾，干旱有水源。
　　2．坚持不懈地走节水抗旱之路
　　（1）建设节水高效农业。进一步推进节水灌溉的发展，通过节水灌溉，在不增加灌溉用水总量的情况下，进一步扩大有效灌溉面积和旱涝保收面积，实现农业高产稳产。
　　（2）大力发展雨养农业。中国现有旱作耕地10亿亩左右，旱地雨养农业有很大的发展潜力。通过培育耐旱高产的优良品种，推广保水保肥的耕作技术和雨水集蓄利用技术，增强抗旱能力，提高单产，增加总产。
　　（3）发展节水型工业。不断提高工业用水重复利用率，降低单位产品和单位增加值取水量，尽快实现工业用水总量零增长，减轻对农业用水的竞争压力。
　　（4）建设节水型城市。坚持开源与节流并举、节流优先的原则，一方面加强城市水源建设，改变许多城市只依靠地表水或地下水的单一水源状况，形成多水源联合调度的合理布局；另一方面不断加大节水力度，提高用水效率，有效控制用水总量的增长；同时建立城市缺水风险管理机制，制定干旱危机应急预案，增强城市的综合抗旱能力，保障城市供水安全。