浅谈政府投资工程造价的控制

摘　要：本文笔者结合自己多年从事政府工程造价方面的工作，主要阐述了工程设计阶段的程序，政府工程设计阶段造价控制存在的问题，及提出了解决的方法。

关键词：政府工程；造价；制度；审计
1  设计阶段的程序
　　根据建设程序的进展，为保证工程建设和设计工作有机配合和衔接，按照由粗到细，将工程设计分阶段进行。一般的政府建设工程项目设计分两个阶段：初步设计和施工图设计。对于技术上复杂而又缺乏设计经验的项目。分三个阶段：初步设计、技术设计和施工图设计。在各个设计阶段，都需要编制相应的工程造价文件，与初步设计对应的是设计概算、修正概算，与施工图设计对应的是施工图预算。设计程序主要分为设计方案研究准备阶段、初步设计阶段、技术设计阶段、施工图设计阶段、设计交底和配合阶段(见图1)。其中初步设计阶段（含技术设计)是设计过程中的一个关键性阶段，也是整个设计构思基本形成各种技术问题的定案阶段：施工图设计阶段主要是通过图纸，将设计者的意图和设计结果表达出来，是连接设计与施工的桥梁：设计交底和配合施工阶段，是指施工图交付施工单位后，设计单位及时与施工单位、建设单位沟通，负责交代设计意图，进行技术交底。解释设计文件，及时解决设计文件出现的问题。
　　
        图1 设计程序主要阶段图
2  政府工程设计阶段
2．1 技术因素与经济因素不能较好统筹考虑
　　一是工程设计人员与概预算人员缺乏必要的协调。由于目前客观上存在的专业壁垒，概预算人员大部分只会按图纸套定额进行概预算的编制，对工程设计的有关专业技术知识知之甚少或根本不懂，而设计人员则认为只要按设计任务书的相关要求进行设计出图就行了，至于工程造价的控制问题那是经济技术人员的事。 像这样经济技术人员与设计人员不能紧密结合，缺乏必要的工作协调现象已屡见不鲜。二是现行设计费计取方式的不合理。由于现行的设计收费标准是按造价的比例计提，致使有的设计单位为追求利润，盲目扩大工程规模，任意提高设计标准，一味地使用高新建筑产品，过度地追求安全系数，不认真进行经济技术方案的优选与优化，甚至随意加大梁柱截面，提高混凝土强度等级，增加配筋量，结果出现了不少的“肥梁、胖柱、深基础”等设计不合理现象，最终导致了设计概算的超标现象频繁发生。
2．2 政府主管部门效能不能有效发挥
    当前的政府投资工程管理体制，大多还是以政府为主导的一次性临时机构或常设的基建办公室，政府作为工程建设的重要参与者，有时为了追求自身的利益，不能有效地发挥控制造价作用。主要表现在：一是主观上能动性不足。由委托代理理论得知，政府作为人民的代理人，为了实现自身政治效益最大化，可能会过分追求形象工程、标志性工程和政绩工程而损害委托人利益如在评标中片面注意方案设计阶段的招标，可能基于形象与政绩的考量，对设计方案的全面评估变成了单纯的“选美”，忽视投资效益和总规模控制，主观上控制造价的积极性不高：二是客观上力量不够。设计方案或图纸出来后，政府有关部门所组织项目方案设计和初步设计审查过程中，基本上是设计方面的专家，缺乏工程造价和施工方面的专家。因专业视角不同，自然就会导致一些错项漏项。
2．3 限额设计存在缺陷
　　近年来，限额设计虽然能够有效控制造价，但在应用时也有一些不足之处。如：限额设计突出强调了设计限额的重要性，而忽视了工程功能水平的要求及功能与成本的匹配性，可能会出现功能水平过低而增加工程运营成本的情况。或者在投资限额内没有达到最佳功能水平的现象：限额设计中的限额主要包括投资估算、设计概施工图预算等等，均是指项目建成项目的一次性投资，而对于建设项目后的维护使用费、能源消耗费、项目使用期满后的拆迁费则考虑较少，即较少考虑建设工程项目的生命周期成本，这样就可能出现限额设计情况较好，但项目的全寿命费用不一定经济的现象。尤其是在强调节能、环保、可持续发展等新的建筑理念背景下，仅仅以建造时期的造价作为限额可能会有一些片面性：限额设计总额比较好把握，但操作有一定的困难。各专业设计人员在实际设计过程中如何按照分解的造价来控制设计，操作起来较为困难。
3  政府工程在设计阶段造价控制的方法及改进重点
3．1 改革和完善设计取费制度
　　现行的设计费计算方法，不论是按投资规模计价，还是按平方米收费，没有任何经济责任与激励机制，这种制度安排助长了设计单位只重视技术性，忽视科学性、经济性的观念。应对现行设计费的计费方法和审核办法进行改革，建立激励与惩罚机制。一方面，对那些能依靠科学管理技术，优选新技术、新结构和创新设计方案而节约投资费用的设计部门，按一定的比例分配给设计部门以奖励调动其积极性，把控制工程造价观念渗透到各项设计和施工技术措施之中。另一方面，对设计单位编制的概、预算编制项目不完整，估算指标不合理，没有进行限额设计，概预算超计划投资的设计单位责成其重新编制同时，设计费也预留一定的比例，因设计不科学而导致的设计变更从而增加投资的，也按增加部分扣除一定比例的设计费。这样就会使设计人员主动到施工现场进行技术指导，积极与工程造价人员进行沟通和协调，提高设计单位控制造价的主动意识。
3．2 施行标准化设计，完善限额设计
　　标准化设计是在多年的总结和研究工程建设的实践经验的基础上而产生的成果，是已经公认、可行、合理的成熟设计成果。采用标准化设计既可以加快设计进度，也能达到提高设计质量、减少设计变更的作用：完善限额设计的措施，科学分解限额指标。设计单位要统筹考虑技术与经济措施，促使技术、经济人员相互配合，共同完成总体和分部的限额指标分解。同时，不能过分强调限额，在对不同结构进行功能分析的基础上，如适当提高造价有助于功能的大幅度提高，就应该允许对限额的突破，在不影响使用功能的前提下，通过降低其他部位造价的方法，保证总体限额不被突破，使限额的作用更多地体现在造价的科学与合理分配上。
3．3 推行设计监理及设计索赔制度
    通过设计监理加强设计过程的监管。对设计方案、设计质量、设计进度进行监督和审核，并就其中可能影响工程的功能、质量、投资等方面的细节问题提出质疑，对有重大争议的问题提出方案论证讨论，在必要的情况 下，某些特殊问题可以委托其他高水平科研院所进行专题研究，并根据研究成果要求设计单位作出科学可行的修改。实行设计监理可以减少设计过程中可能存在的缺陷与失误，提高设计质量，有效控制工程价格，积极推广设计索赔。设计索赔制度的推行是切实保障设计质量和控制造价的必要手段，能够确实提高人们对设计工作的重视，从而使设计阶段的造价控制得以有效开展。
3．4 加强对设计阶段的跟踪审计
　　加强对工程设计阶段的跟踪审计，对于优化设计方案、确保概预算编制的合理以及工程投资规模控制具有重要意义。应重点注意以下几个工作。一是注重审计方法。在操作实际中，应坚持“量力而行、明确责任、防范风险”的原则，采取灵活机动的方式与方法，对于小型的维修、改建政府工程，可采取“重点介入”方法，对于一般政府投资工程，可采取“重点介入”和“随机介入”相结合的方法，对于投资规模大、社会影响范围广的政府投资工程，可采取“全过程跟踪审计”的方法。二是把握重点环节。注重对以下几个环节审计：第一，主动参与设计招标审计。设计招标是择优选择规划方案及施工图设计的设计单位，在此阶段，政府主管部门应自行组织或委托具有资格的单位，对设计单位的资质、招标程序、设计任务书、设计质量及设计深度进行全面审查，确保评标标准的合理性与经济性。第二，审核施工图设计是否深入。审计人员应主动参与图纸的审查工作，及时纠正设计浪费及错漏现象，审查检验设计图纸与投资决策中相关内容是否吻合。第三，审核设计变更是否合理。主要对设计变更的必要性、合理性及方案的科学性审查，对确需变更的设计项目，审查是否进行了技术经济论证，是否做到先核算再变更，确保工程造价得到严格而有效的控制。四是审查概算指标是否理。对所编制的概算指标进行充分论证，重点审查前期费用工程项目编制是否齐全，有无漏项错项，各项的价格是否符合实际，确保概算指标编制的科学。
3．5 充分发挥政府主管部门作用
　　在美国等发达国家，政府建设主管部门直接参与工程项目审计阶段的监督和检查，监督检查人员可以是建设主管官员，也可以是政府临时聘请或者委托业主聘请的、经政府认可的外部专业人员。政府主管部门的参与程度直接影响到工程设计的质量和造价的高低，对建设单位而言，决不能将设计阶段的工程造价管理片面地了解是设计院的事情，应从方案研究准备、初步设计、技术设计、施工图设计到设计交底和配和施工阶段，全过程参与，确保设计方案的经济型与科学性 需要强调的是，这种参与应更多的是监督与引导，杜绝行政干预。坚持“谁设计谁负责”的原则，加大设计责任主体的处罚力度，加强对建设工程设计各责任主体行为的监督，通过合理的监督手段推进各责任主体的设计质量意识提升。
3．6 积极运用价值工程理论
　　“要以最低的费用．向用户提供所需的功能”，是价值工程的思想基础公式表示为：,V表示产品的价值，F表示产品的功能，C则代表实现功能所付出的成本。价值工程原理认为，用户购买的是产品的功能，而如何用最低用成本购买最多的功能就是价值工程研究的主要问题。在工程设计招标阶段与方案设计阶段，选择合理的设计方案，以最小的投资成本实现最大的功能也是建设单位考虑主要问题。这一点，与价值工程的原理不谋而合。大量事实证明，价值工程在程设计中对于控制项目投资，提高工程“价值”效果显著。所以，在工程设计阶段开展价值工程的应用是合理可行的。其具体做法是：将建设工程所需实现的功能和耗费成本。用价值工程原理和方法进行功能成本分析，设计人员与建设单位及各利益相关者进行沟通，在设计过程中充分考虑建造成本与寿命周期内维修费用的合理分配，并从研究对象的功能出发进行合理选择，最终使其结构功能更趋合理以及功能与成本之比达到最优。任何设计方案都有过剩的功能或者不必要的造价，应用价值工程分析设计方案，在项目造价、功能和可行性之间找到最佳的平衡点．选择最佳设计方案，确保以最低的寿命周期成本实现必要功能。