水利工程前期工作存在的问题探究

　　引言

　　按照国家基本建设程序要求开展的水利工程项目建议书、可行性研究报告、初步设计各阶段勘测、设计、科研和有关方案编制制定了水利工程的前期工作[1]。“十一五”规划时期以来，贵州省相关部门采取了一系列的有效措施推动水利工程前期工作的开展，为一批民生水利工程、黔中水利枢纽一期工程、“滋黔一期”水利工程的开工建设奠定了基础，为“滋黔二期”水利工程、中小河流治理工程等项目前期工作全面推进创造了良好的条件。

　　目前其大多数项目的前期工作正在开展或启动之中，前期工作面临前置条件不完善、时间紧、任务重、缺乏资金等困难。如何采取有效措施解决这些难题，是推动贵州省水利工程前期工作进程、实现贵州省水利跨越式发展的前提条件。

　　2存在的问题

　　“十二五”期间贵州省水利建设规划投资达1000亿元，为确保这些建设项目在“十二五”期间开工建设，要求其前期工作在2013年前全部完成，同时“十二五”期间需全面开展“十三五”规划水利项目的前期工作。困难可想而知，其主要表现在以下几方面。

　　2.1水利工程前期工作受到相关规划工作的制约

　　2.1.1地方水资源规划工作滞后对水利工程前期工作进度的影响

　　“十一五”规划以来，国家加大了水资源规划工作的推进力度，贵州省水利主管部门组织开展了一系列水资源开发利用的规划工作，一些地方政府也系统地开展了地方河流、区域水资源开发利用规划工作，这些工作为推动当地项目立项、开展前期工作奠定了良好的基础。但由于地方政府对规划工作重要性认识的差异以及地方财政资金的制约，多数项目涉及的河流缺乏综合的水资源配置规划，导致在开展水利工程前期工作时影响水资源合理配置的不确定性因素较多，一些项目为此反复论证，有的项目甚至需要从规划工作做起，从而影响了项目的前期工作进程。

　　2.1.2地方社会经济发展规划调整对水利工程规模确定的影响

　　为实现与全国在2020年同步进入小康的目标，“十二五”期间贵州省将实施工业化强省、城镇化带动、加快转型、加快发展和推动跨越的战略，为此各地均在积极调整地方经济发展规划，而水利工程项目建议书、可行性研究阶段的工作重点主要是明确工程的功能和规模，需要地方社会经济发展规划作为支撑依据。而目前水利工程前期工作与地方社会经济发展规划两者同步的现象较多，使得水利工程在前期工作过程中功能定位、工程规模确定缺乏前置条件。

　　2.2水利工程前期工作受到前期工作经费的制约

　　2.2.1前期工作经费缺口大

　　“十一五”规划时期以来，贵州省不断加大水利工程前期工作费用投入力度，2010年达到2.6亿元。但按照“十二五”规划开工项目的前期工作应在2013年前全部完成、“十三五”规划开工建设项目的前期工作应在“十二五”期间完成的总体目标测算，前期工作经费预计超50亿元，平均每年投入大于10亿元，前期工作经费资金缺口较大。

　　2.2.2地方政府财力困难，缺乏资金投入贵州省地处我国西南部，经济发展水平低，绝大多数县级财政支配财力不足，属于“吃饭”财政，缺乏前期工作经费，加之岩溶山区的地域性特征，导致前期勘测设计工作量大、经费投入较大。特别是对骨干水利工程所需的几百万元甚至上千万元的前期工作经费，县级财政筹集难度较大。

　　2.2.3缺乏前期工作经费运行机制

　　为推动水利工程前期工作开展，省、地、县各级财政正在积极想办法加大前期工作经费的投入，但由于缺乏系统的前期工作经费运作机制，省级前期工作经费主要由不同的行业主管部门以补助形式下达，前期工作经费渠道分散，前期工作责任主体不明晰，没有建立地方前期工作经费匹配制度，导致省级前期工作经费投入的乘数效应不明显。同时，由于省级前期工作经费回收滚动使用管理模式不完善、机制不健全，影响了前期工作经费的回收滚动使用效率。

　　2.2.4中小型项目获得国家水利工程前期工作经费支持的难度较大近年来，国家逐年加大对贵州省水利工程建设资金的投入，推动贵州省水利事业的快速发展。但由于贵州省水利工程以中小水利工程为主，前期工作经费从政策上得不到国家层面的支持。

　　2.3水利工程前期工作受到人才的制约

　　与发达地区相比，贵州省水利人才缺乏。面对目前水利工程前期工作任务的艰巨性和复杂性，从政府主管部门到咨询设计单位和建设单位所需的水利工程前期咨询决策、技术、管理人才缺乏的矛盾更加突出。

　　3对策与建议

　　水利工程是一个多学科交叉、建设周期长、涉及技术经济与社会发展的庞大的系统工程，而水利工程前期工作的质量是决定项目建设能否有序快速推进的关键因素。面对“十二五”期间贵州水利工程前期工作量大、资金筹集难等问题，提出以下对策与建议。

　　3.1积极推动水资源综合规划工作开展

　　水资源综合规划是水利项目立项、开展前期工作的基础条件，地方政府应转变观念，重视水资源配置和综合规划工作，不断加大水资源规划投入力度，认真做好水资源规划与地方经济发展规划的衔接，为在开展前期工作过程中科学确定水利工程的功能和规模提供依据。

　　3.2加强前期工作的立项管理，重视项目库建设

　　“十二五”时期是贵州省水利实施跨越式发展的黄金时期，各地方政府争取水利工程的积极性很高。但水利工程建设是按计划分步实施的，因此为避免前期工作的盲目性，建议由主管部门牵头，根据贵州省“十二五”水利规划明确的任务，按项目的建设顺序落实项目立项工作，做好水利工程前期工作规划计划，建立系统的项目库，为有序推动水利工程前期工作开展奠定基础。

　　3.3转变前期工作思路，推动前期工作决策、技术、管理创新

　　3.3.1前期工作方案决策应具有超前性水利工程前期工作中的方案决策，特别是涉及到项目功能定位、确定规模等，影响因素较多，而水利具有很强的公益性、基础性和战略性，因此水利前期工作的方案决策应从战略的高度，结合“十二五”期间贵州省工业化、城镇化建设高速发展特征，以及极端天气对工农业的影响，适度超前确定方案;同时，主管部门可结合水利工程的战略性特征，依据现有规程规范，制定贵州省前期工作技术标准，便于规范前期工作决策。

　　3.3.2方案设计应充分研究、论证节水措施目前传统的渠道输水方案虽然从投资的角度较管道有一定比较优势，但其水资源浪费较大，加之贵州省山区建设水源工程投资较大，因此在水利工程前期工作中进行输配水方案研究时，应比较管道输水方案，从提高水资源利用率的角度综合确定。

　　3.3.3建立省级前期工作协调机制

　　水利工程前期工作涉及发改、水利、国土、环保、林业、建设、移民等多个厅局，在目前超常规水利工程前期工作条件下，建议建立水利工程前期工作厅局协调机制，及时研究、协调、处理水利工程前期工作过程中行业之间政策法规的交叉问题，推动前期工作进程。

　　3.4不断拓宽筹资渠道，有效解决前期工作经费投入瓶颈问题

　　3.4.1加大省级财政水利工程前期工作经费的投入力度

　　“十一五”规划以来，水利工程前期工作经费逐年增加，省级水利工程前期工作经费列入省级财政预算，已建立了稳定的投入机制，但按“十二五”规划前期工作强度，前期工作经费缺口较大，面对县级财政困难的实际情况，需进一步加大省级财政水利工程前期工作经费投入，特别是需加大大中型骨干水利工程前期工作经费投入，为加快水利工程前期工作进程提供资金保障。

　　3.4.2争取国家前期费用投入

　　争取水利工程前期工作经费纳入国家财政预算管理，针对水利工程前期工作量大、前期工作经费投入集中特点，建议将贵州省大中型水利工程前期工作经费纳入中央财政预算，争取国家给予贵州省前期工作经费支持。

　　3.4.3完善省、地(市)、县水利工程前期工作经费投入机制

　　建议完善省级财政投入水利工程前期工作经费的管理体系，明确前期工作经费地(市)、县匹配制度，改变省级财政传统点多面广的前期经费补助投入方式。根据项目的紧迫程度，采取集中投入资金到大中型项目，并明确省、地(市)、县三级前期工作经费投入份额，从而充分发挥省级水利工程前期工作经费投入的乘数效应，同时避免水利工程的前期工作因经费较少而严重制约前期工作的进度和质量。

　　3.4.4加大前期工作经费投入回收、滚动使用力度

　　按水利工程基本建设规定，各级水利工程前期工作经费投入在项目开工后回收，建议进一步理顺水利工程前期工作经费回收机制，加大项目开工后前期工作经费回收力度，并滚动再投入于水利工程前期工作。

　　3.4.5建立前期工作经费投融资机制

　　在全省目前每年前期工作经费比较紧张的情况下，通过采取融资手段，采用政府贴息贷款等措施，健全前期工作经费风险投入机制，鼓励地方政府、项目业主以及承担前期工作的勘测设计单位融资投入前期工作。

　　3.5加大前期工作人才培养力度

　　科技人才是水利建设的宝贵战略资源，在目前贵州省水利工程前期工作任务繁重的特殊时期，需进一步加大水利工程前期工作人才培养投入力度，重视中青年水利科技人才培养。通过组织人才培训、交流等方式，不断提高水利工程前期工作人才科技创新、咨询决策能力。同时应加强对工作人员掌握前期工作政策、业务知识的培训，不断提高其水利工程前期工作管理水平。

　　3.6加强前期工作质量考核

　　前期工作不仅是水利工程项目立项报批的依据，也是确保工程质量、有效控制工程造价和保证工程建设顺利进行的极为重要的一项基础性工作。传统的质量把关是依据企业质量体系控制和政府主导的审查评价机制进行的，缺乏政府对前期工作质量的评价考核监督。为进一步提高水利工程前期工作质量，建议建立水利工程前期工作质量评价体系，系统地对前期工作进行评价、考核，加强对咨询设计单位前期工作的质量监督。

　　4 结语

　　水利工程前期工作是确定项目可行性、获得项目立项建设的前提条件，是合理确定工程造价、保证工程质量、发挥工程效益的基础。贵州省“十二五”期间水利工程前期工作任重道远，有效解决好前期工作中存在的问题，将为推动贵州水利建设又好又快发展奠定坚实的基础。