深化水利工程建设项目法人责任制改革研究

　　1水利工程建设项目法人责任制改革回顾

　　在计划经济体制条件下，政府是水利工程建设的惟一投入主体，建设管理以自营制为主要特征，实行设计、施工、运行分阶段分别负责管理。

　　1982年，云南省鲁布革水电站使用世界银行贷款，引进了国际上通用的招标承包和以业主为中心的建设项目管理模式，并取得了投资省、工期短、质量好的显著效果，从此拉开了水利建设管理体制改革的序幕。1984年，第六届全国人大常委会第二次会议《政府工作报告》明确提出了投资包干责任制和招标责任制。同时，对有偿还能力的项目，按照资金有偿使用的原则实行“拨改贷”，通过签订投资包干协议，由建设单位对国家全面负责项目建设。从基本建设改革的整个过程看，招标承包、“拨改贷”和投资包干等改革措施，在当时起到了一定的积极作用。但是，还不能从根本上改变项目投资主体与责任主体割裂、产权模糊、筹资建设与生产经营脱节、花钱的不管还贷、对项目投资效益无人负责的局面。1992年，原国家计划委员会颁发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，明确指出：项目业主是指由投资方派代表组成，从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款及债券本息等全面负责并承担投资风险的项目(企业)管理班子。

　　1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出实行企业法人投资责任制。1995年，水利部颁发了《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，对实行项目法人责任制的范围与项目法人的主要管理职责做出了规定。1996年，原国家计划委员会颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，对实行建设项目法人责任制的有关项目法人设立、组织形式和职责等作了规定。1997年，国务院颁发了《水利产业政策》，要求对使用财政性资金的甲类项目明确具体的政府机构或社会公益机构作为责任主体，对项目建设的全过程负责并承担投资风险;对使用非财政性资金的乙类项目则必须实行项目法人责任制和资本金制度。

　　2000年7月，国务院颁发了《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》，明确了公益性水利工程建设要建立、健全项目法人责任制，从而把建立项目法人责任制范围拓宽到包括公益性项目的各类水利工程项目。其规定：公益性项目按照中央项目和地方项目区分，分别由中央或地方负责组建项目法人、任命法人代表，项目法人一般只对项目建设阶段负责;而经营性项目法人要对项目筹划、筹资、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值的全过程负责，并承担投资风险。2001年3月，水利部下发了《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见》，对水利工程建设项目实行项目法人责任制提出了具体要求和实施意见，全国水利工程建设项目开始全面推行项目法人责任制。

　　2改革的难点分析

　　2.1水利建设项目性质界定不清，导致投资主体不明确、建管责任难以落实

　　按照国务院印发的《水利产业政策》，水利建设项目根据其功能和作用划分为两类，甲类是以社会效益为主、公益性较强的项目，其建设资金主要从中央和地方的财政性资金中安排;乙类是以经济效益为主、兼有一定社会效益的项目，其建设资金主要通过非财政性的资金渠道筹集。同时根据项目的作用和范围，水利建设项目又划分为中央和地方项目，中央项目由中央和受益省(自治区、直辖市)按受益程度、受益范围、经济实力共同分担或中央适当给予补助。这种项目分类和资金筹集办法发挥了中央和地方两个积极性，保证了公益性项目的财政投入，增强了经营性项目的市场融资能力。

　　但是，在实际水利工程建设中，多数项目是兼有社会效益和经济效益的项目，由于甲、乙两类划分标准只是定性描述，实际操作困难，对项目是公益性还是经营性界定不清，而且中央与地方出资比例也是不确定的。因此，出现了很多资金由中央投资、地方配套，建设由流域机构参与，省、地、县共同组织施工的“拼盘工程”项目;以及以地方投资为主、中央补助的公益性项目。这些项目的投资主体多元化、工程建设管理责任多元化、投资风险承担主体多元化，缺乏有效的约束机制，从而导致了资金不能及时到位、各方协调困难、项目法人责任难以落实、机构运行效率低等突出问题。

　　2.2公益性项目法人责任制难以落实，导致建设主体行为不规范

　　从近几年公益性项目法人责任制的实行情况看，项目法人责任制对建立投资责任约束机制、提高投资效益起到了一定作用，但仍存在一些问题。一是公益性项目法人责任制弹性太大，缺乏刚性约束力。由于国务院批转的原国家计划委员会、财政部、水利部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》中，只是规定公益性水利工程建设项目按照项目归属(中央或地方)，由水利部或项目所在地的县级以上人民政府组建项目法人、任命法人代表，项目法人对项目建设的全过程负责;而对公益性项目法人的性质、如何运作等没有明确的规定;再加上项目法人只对项目建设阶段负责，不承担项目筹划、筹资、运行管理和投资风险，致使项目法人责任难以落实。

　　二是公益性项目实施仍以行政手段为主。水利工程建设项目多是公益性项目，其建设资金的筹集和使用具有很强的计划性，各级政府在项目建设中起着决定性的作用，同时由于公益性水利建设项目都是涉及国家和地方经济社会发展全局的项目，为体现项目的重要性、保证项目顺利实施，项目领导班子多由各级行政领导和主管部门负责人组成，项目管理仍以行政手段为主，经济手段为辅。三是公益性项目法人的合法利益无明确来源。公益性项目普遍没有资本金，项目法人不具备资金的自我积累能力和对外融资能力，没有独立的投资决策权，项目建成后也没有工程的所有权和收益权，项目法人在项目建设成本中列支的建设管理费和开办费不能反映其为项目管理所必须的开支。四是公益性项目法人组建表现出临时性。公益性项目法人一般都是在可行性研究报告批准后才正式组建，由主管部门临时抽调人员组成，其人事关系大多留在原单位，项目实施完以后仍回原单位，有的项目法人本身就与原单位合署办公。这样的项目法人与政府、主管部门关系模糊，是一种临时性机构，表现出公益性项目法人既是运动员，又是裁判员。

　　因此可以说，公益性项目法人并不是真正的投资者和受益者，也不承担投资和收益风险，这样的项目法人的行为就很难规范。有些项目法人，出于多种原因，违背了择优、公平竞争的原则，采取相应办法规避招标，直接议定承包商，或通过邀请招标确定承包商，或在招标活动中仅重视公开、廉洁、低价而忽视择优，致使一些根本不具备工程建设资质条件和施工能力、技术水平、设施装备的承包商承揽到建设项目的施工、供应任务，给工程项目埋下了先天不足的隐患;而且往往在施工合同签订之后再签订监理合同，使得工程可行性研究、勘察设计、招投标等一些对建设质量和经济效益影响较大的关键阶段没有监理参与。因此，项目法人在工程建设中权力欲膨胀，设置较为庞大的一次性建设管理机构，事无巨细地干涉勘察设计、工程施工、监理的工作，致使各方主体错位或越位，给工程建设管理和建筑市场带来了混乱。

　　3深化改革的建议

　　3.1实行项目分类管理，划清政府与项目的关系

　　按照项目建设资金来源渠道，可以将水利建设项目划分为政府投资项目和非政府投资项目。按照项目的任务和收益状况，又可以将水利建设项目划分为公益性、准公益性和经营性项目。

　　对于政府投资的公益性项目，组建事业性质的项目法人，要落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制，进行严格管理。政府及其水行政主管部门负责项目的筹划、筹资，落实项目建成后的运行管理、维护，并承担投资风险。项目法人对建设的全过程负责，接受政府及其水行政主管部门的监督与管理。公益性项目中外部环境比较复杂的大中型项目，政府及其水行政主管部门可以考虑组建协调机构，如领导小组等形式，加强对项目的监督与管理，并对项目建设中遇到的重大问题进行协调解决。对政府投资的经营性项目，按照《公司法》规定，政府以出资人代表的形式和其他出资人共同组建企业性质的项目法人一有限责任公司或股份有限公司，并按现代企业制度，依法健全法人治理结构，项目法人对项目的立项、筹资、建设、生产经营、还本付息以及资产保值增值的全过程负责，由出资人承担投资风险。对于政府投资的准公益性项目，项目本身不具备自收自支条件的，组建事业性质的项目法人，参照公益性项目管理;项目本身具备自收自支条件的，组建企业性质的项目法人，参照经营性项目管理，但这类项目可以进行分类筹资。对非政府投资项目，政府及其水行政主管部门主要从公众利益、公共安全、环境影响等方面实施监督管理，包括施工图审查和质量、安全与环境监督等;按照国家有关规定，投资方自主决定建设管理方式。

　　以政府投资为主的水利建设项目，要划清政府与项目的关系。在公共财政体制框架下，政府投资的水利建设项目，必须有一种制度安排，即出资人代表制度。政府以出资人代表的形式，按照出资份额对项目享有相应的所有者权益，承担相应的投资风险。同时，政府依法对项目实施行政管理，主要是依照建设程序，按规定行使项目审批权;对项目建设实施稽查，包括监管建设市场、监督工程质量和安全生产;从政府的角度，为项目建设创造良好的社会环境，如征地拆迁、移民安置、社会治安等。3.2积极探索“建设代理制”和项目总承包的建设管理模式

　　针对水利建设中出现的工程项目立项批准后临时组建一次性工程建设管理机构、管理机构人员缺乏建设管理经验、管理机构运行需要很长的磨合期、工程建成后管理机构人员要解散或等待新项目、形成的工程建设管理资源又人为地流失或积压等问题，可以积极探索“建设代理制”，逐步培育具有资质要求的建设代理市场。目前可考虑在一些已有的水利工程建设管理机构的基础上，组建一些专门的建设代理机构，即项目管理公司，以项目总承包的方式承接建设项目，代行项目法人职责。这样既优化了资源配置，又引入了市场竞争机制，符合社会主义市场经济体制要求。