小型农田水利工程产权制度改革研究

　　介绍了我国小型农田水利工程产权制度改革的情况，总结了产权制度的改革模式，主要是权利置换义务和所有权转移;探讨了现行的小型农田水利工程的产权组织形式，从以乡政府、村委会集体经营管理为主，又创新发展出了承包、租赁、拍卖、股份合作、用水户协会等新型产权组织形式。针对产权制度改革后出现的用水秩序、工程管护等问题，提出了对产权制度改革的建议：小型农田水利工程是农田上的附属设施，因此，其所有权，至少是经营权和使用权，不能和农田剥离，应归属于农田，随土地流转。

　　小型农田水利工程负责把灌溉用水输送到农田之中，被称为灌溉的“最后一公里”，供给点多，供给面广，工程数量大，对农业生产活动有直接影响。我国的小型农田水利工程多数建成于20世纪50～70年代，由于当时的技术不发达，水平较低，国家经济实力不强，工程建设标准偏低，主要以农户投劳、人工操作为主，并且项目大多都不配套，工程经济寿命不长，现在许多工程已经老化，严重失修，灌溉能力大幅度降低，逐渐地不能为日常的农业生产活动提供足够的用水。小型农田水利工程的落后状况，不仅已经严重地影响到了农业生产和农民的切身利益，对国家粮食安全也造成了威胁。为了使农业生产不再受到小型农田水利工程供水能力的制约，我国各地以小型农田水利工程的产权制度改革为突破口进行尝试，希望引导社会力量介入，通过市场的自发调节作用，提高小型农田水利工程的管理、维护水平，增强小型农田水利工程对农业生产的保障力度[1]。

　　小型农田水利工程的产权改革已开展了多年，取得了一定的成果，但是从效果上看，并未完全达到改革的目标，大量的小型农田水利工程仍旧得不到有效地维护，工程供水效率不高的状况未得到根本扭转。因此，有必要对产权改革问题进行仔细地梳理，针对改革中出现的问题，提出切实可行的思路和方法，以利于改革的进一步深化。笔者从小型农田水利工程产权制度改革模式入手，列示了现行的小型农田水利工程产权组织形式，分析了小型农田水利工程产权改革中出现的问题，提出了对产权制度改革的建议。

　　1小型农田水利工程产权制度改革概况

　　1.1小型农田水利工程产权制度改革模式通过多年来对小型农田水利工程的产权改革实践，基本形成了2种产权改革模式：一是权利置换义务;二是所有权转移。

　　1.1.1权利置换义务。将小型农田水利工程的所有权与经营权进行剥离，通过拍卖、承包、租赁、股份合作等方式，把工程的经营权转交给经营者。具体思路是：在承包期内，为了使水利工程正常运行，以获得满意的收益，经营者会对工程进行维修、养护，为了增加水利工程的灌溉能力，提高自己的收益，部分经营者甚至会在利益的驱动下主动对工程进行投资建设。随着经营权的转移，水利工程的管护责任也转移到了经营者身上，水利工程的管理和日常维护不再由集体负责，节省了集体的维护资金和大量的精力，经营者收取用水户的用水费用，从中获得收益，用水户通过经营者对水利工程进行专门的管护，获得了优质、高效的供水服务，集体、经营者、用水户各取所需，形成三方共赢的格局。

　　1.1.2所有权转移。鼓励小型农田水利建设资金多元化投入，允许民间投资建设小型农田水利工程，按照“谁投资、谁获益、谁拥有”的原则，把水利工程的建设权力向全社会开放[2]，对利用社会投资新建的小型农田水利工程，进行所有权的明确，在保障浇灌、饮用等社会功能的前提下，投资者可以从旅游观光、小水电发电、生态养殖等延伸项目中获取经济收益，以此来调动起社会力量对水利工程投资的积极性，逐步形成“联户共建、联户共管、联户受益”的合作建管模式，集合各方力量，解决一家一户干不了的困难[3]。1.2现行的小型农田水利工程产权组织形式自2000年以来，我国农村进行了税费改革，小型农田水利工程的产权组织形式发生了很大的变化，从以乡政府、村委会集体经营管理为主，又创新发展出了几种新型的产权组织形式：承包、租赁、拍卖、股份合作、用水户协会[4]。

　　1.2.1承包。在产权归属确定的前提下，按照所有权与经营权剥离的原则，根据水利工程投资总额和工程供水能力确定承包者，或者进行公开竞争投标，把水利设施的使用权、经营权和收益权全部承包出去。承包者根据承包合同必须按时完成水利供水服务任务和对设施的管护标准。

　　1.2.2租赁。在集体所有权不变的情况下，仅将渠道的经营权进行出租，由租赁者负责水利工程的经营和管理，获取收益，并负责水利工程的维修改造。采用这种方式，更进一步对所有权和经营权进行了剥离，使租赁者在经营管理上拥有更多的自主权和经营权。其租期长短均可协商，相对灵活，投资额大小可视情况而定，比较容易吸收个体户参加。承租者需要支付一定数额的租金，在经营过程中，也往往需要投入资金对原有工程进行维修与改造。承租权只能继承，不得转让，出租方在经营期不负连带责任。

　　1.2.3拍卖。又称为竞价承包，工程的所有权仍旧归属于村集体或乡集体，在产权归属不变的前提下，根据所有权和使用权两权分离的原则，通过公开竞标，将小型水利工程在规定时间内的经营管理权进行拍卖。

　　1.2.4股份合作。股份合作是采用股份制和合作制相结合的方法，针对经营性较强的农村小型水利工程而发展起来的，按照企业形式对小型水利工程进行经营管理。这种模式是把小型农田水利工程分成等额的若干股份，按照自愿认购的原则，出售给用水户和其他人员，以合作制为基础，调动社会力量，多方投资入股，合作经营，共同管理，参与分红。

　　1.2.5用水户协会。用水户协会是由一条支渠或数条斗渠控制区域内的用水户通过民主协商，民主选举，共同参与，组成有法人资质的合作用水组织。经过水利工程管理单位的许可，把工程设施的管护权利交给协会，并明确其非营利准公益性质，进行自主管理。它与灌区专管机构不是上下级关系，而是进行商品水买卖的合作伙伴关系。农民用水协会是农民自己的管水组织，重大问题由会员代表大会讨论表决，充分体现农民群众参与管理与民主监督。

　　2小型农田水利工程产权改革中出现的问题

　　2.1高效有序的用水秩序未能形成水利产权改革，确定了水利设施经营权的归属，只是明确人与物之间的关系，但对于负载其上的灌溉用水所有权，进行农业灌溉时的用水秩序，并没有明确、有效的规定，在村庄内部、村民之间，未能形成一套行之有效的水资源分配制度和供水合作机制，从而导致了大量的用水纠纷出现。在农村灌溉时，往往都是由水利工程经营者安排灌溉时间和秩序，轮到灌溉的用水户，不管是否有时间，不管是白天还是晚上，再忙也得去灌溉。近年来，随着全国各地水资源的紧缺，地下水位的下降，水利设施的出水量普遍降低，用水时间往往会拖延。很多用水户由于在规定的时间内不能浇到足够的水，往往强行要求延长浇灌时间，导致下一户不能按时浇水;有时下一户已经在地里撒了化肥，不能及时浇水农作物就会被化肥烧死，更容易因为用水时间而产生矛盾[5]。

　　2.2管护责任难以彻底落实经营者负责的是能够产生收益的机井、水坝等水利设施，灌溉沟渠等排他性不强的水利设施无人承包，也就无人负责维修、管理，破坏严重，这不但增加了农民用水的困难，也更增加了用水秩序的不确定性。通往田地的渠道由农民自行维护，在灌溉时总有人因为各种原因未整修沟渠而使水冲入邻近的渠道或者流入别人的田地中，产生了纠纷。经营的目的是获得收益，很多经营者往往注重短期效益，对于投资额度大的维护与建设项目不愿意承担，宁愿在现有的基础上修修补补，只要不影响使用就行，影响了工程的正常使用寿命[6]。

　　2.3影响节水灌溉工程的发展和推广由于对水利工程的产权制度进行了改革，在有些地方，反而对节水灌溉工程的发展造成不利影响。节水灌溉主体工程的资金由政府提供，但是配套工程由村集体负责施工，配套资金由村集体负责筹集。由于水利设施进行了承包，而且村民认为自己用电已经向承包者交了高额电费，用水也向承包者交了水费，那么节水改造就应该由承包者负责。而且节水改造后，灌溉成本降低了，承包者才是最大的受益者，更应该由承包户来负责节水灌溉工程。事实上承包者也对节水灌溉工程持反对态度，因为不改造收益更高。改造后，新的节水系统投入使用，原有的供水系统使用的设备，如柴油机等，就要淘汰;新采用的设备先进，违规操作就困难，不合法的收入就减少;效率提高，按时间收费的项目收入就减少，如：有的地方不具备计量设备，灌溉用水时，就按50元/h计量，灌溉时间缩短，直接影响到了经营者的收益[4]。

　　2.4经营者违反合同约定的行为难以被约束水利设施具有自然垄断性，经营者的违规行为难以被限制。由于依靠正常的灌溉供水难以获得收益或获得收益不能满足经营者的期望时，很多经营者往往把经营重心放在水面养殖等项目上，放松了对田间输水管道、输水设备的维护与保养，而其他人却很难对此行为进行有效地约束和限制。更有甚者，通过供水垄断，经营者违规牟取暴利，用水户的合法权益受到了严重损害[7]。

　　3结论与建议

　　小型农田水利工程既不是完全的私人物品，也不是纯粹的公共物品，而是介于二者之间的准公共物品。对于小型农田水利工程，既不应把它看作纯粹的私人物品，认为是农民自己的事，放任不管，任其自生自灭;也不能作为纯粹的公共物品，公权力介入太多。政府应当制定恰当的制度和原则。如果按照“谁投资，谁受益”的原则来处理，小型农田水利工程的产权或经营权就应当归于经营者，但这是不合理的，会形成局部垄断。用水户处于弱势地位，难以与经营者相抗衡，无法有效地保护自己的合法权益。小型农田水利工程是农田附属设施，因此，应将其作为农田的一部分看待，其所有权，至少是经营权和使用权，不能和农田剥离，应归属于农田，随土地流转。小型农田水利设施的经营权与土地经营权一体，以此来防止垄断的形成。在此前提下，由用水户自主决定，是否将小型农田水利设施的维护责任发包给专业的水利服务公司。发包后，如果服务公司不能提供满意的服务，用水户可随时更换。　产权反映的不是人与物之间的关系，而是因为围绕某种稀缺资源的使用所引致的人与人之间的行为关系[9]，这些关系决定了社会主体在资源使用过程中的地位和权利[10]。小型农田水利工程涉及广大农民的切身利益，应当进行切实可行的制度设计，努力提高农民的参与意识，使广大农民能够充分表达自己的意愿，切实有效地维护自己的合法权益。

　　作者：李一凡 刘福胜 来源：安徽农业科学 2016年10期