对新疆水利工程社会集资方式的研究

　　摘要：本文简述了引入私人、企业资本进行水利工程建设特许经营的具体模式，分析了哈密地区利用社会集资进行水利工程建设模式的特点。并就新疆水利工程建设的社会集资给出了建议：相关部门应对融资模式进行规划，对融资方向、结构和投资目标进行调控；在哈密模式的基础上进一步发展和完善；组建具有水利建设专业水平的投资公司；改善水资源管理现状；政府应制定相关的政策以保证投资者的收益。

　　关键词：水利工程社会集资新疆

　　1.概述

　　在过去的几十年里，只有少数经营性水利工程项目比较容易进行社会集资，而在进行引水灌溉、防洪排涝等公益性水利工程项目建设时，社会资金的引入是比较困难的。二零一一年中共中央发布的一号文件，明确提出要迅速发展水利工程，特别指出要多筹措社会资金来建设水利工程。水利工程建设主要有三个特点：一是建设的周期比较长，二是投资的规模比较大，三是收益比较低。而“十一五”后的新疆水利工程建设有些变化，“十一五”期间集资的374.2亿元中只有123.8亿元是中央直接投资的，因此主要依靠政府投资进行水利工程建设的现状有所改观。随着经济社会的发展，政府单方面的资金投入已无法满足水利工程建设日益增长的需求。“十二五”计划对新疆水利工程建设的投资涉及生态建设、防洪排涝、水资源建设等工程。约为1310.88亿元，但是中央的投入资金有限，所以新疆在水利工程建设方面要利用好社会集资这个渠道，满足日益增长的水利工程建设需求。

　　2.水利工程建设特许经营的具体模式

　　水利工程建设特许经营的具体模式主要以下三种：

　　2.1BOT方式

　　BOT是Build、Operate和Transfer的缩写，即建设、运营和转移。首先政府授予企业特许经营的权利，水利工程初期的投资和建设由企业负责，在经营期间，企业通过收取相关费用以获取收益，在运营期满后，企业将完工的水利工程设施转移给政府管理，归政府所有。

　　2.2TOT方式

　　TOT是Transfer、Operate和Transfer的缩写，即移交、运营和移交。水利工程初期的投资和建设由政府负责，待工程建设完成后，政府在收取一定费用后将设施及其经营权转让给私人机构或部门，私人机构或部门通过对设施的后期经营获取收益以收回投资，在水利工程设施的经营期满后再移交给政府。

　　2.3PPP方式

　　PPP是Public、Private和Partnership的缩写，首先政府与私人部门合作，针对某项水利工程建设项目，共同组建一个公司，合作公司将负责该项目的前期融资、中期建设和后期的经营维护。经营期满后，私人部门不再享有相关权利，政府将拥有合作公司的全部资产。

　　3.哈密地区引入社会资金进行水利工程建设的实践

　　3.1哈密模式的实践

　　在“十一五”期间，哈密当地的水利工程部门通过企业和私人引入社会资金的方式很具有代表性。当地的水利工程部门主要采用预交水费的方式，即让以后需要用水的企业提前交水费，融资完成后进行水库的建设。当地的水利工程部门负责配水并设立相应的管理机构。其主要有两种投资模式：第一，利用用水企业预交的水费进行融资。哈密市峡沟水库和射月沟水库及其供水管道的建设资金来源都是用水企业的预交费用，水库完工后可以向企业提供相关的工农业用水和生态用水。第二，包括企业、政府和水管单位的多方融资。哈密当地的四道沟水库工程资金总需求为8746万元，其中包括国家政府资助、地方财政资助、企业预交费用、水管单位贷款和援疆资金。完工的水库可以提供工业、牧业及生态用水。

　　3.2哈密模式与特许经营模式的异同点

　　共同点：首先两者都利用社会集资来进行水利工程项目的建设，丰富了融资方式，使中央和地方政府的财政负担有所减轻，满足了日益增长的水利建设资金需求；其次两者都有利于提高水利工程建设单位的生产效率，相关的服务质量也有所提高。

　　不同点：①哈密模式中，用水企业并不参与水利工程的经营，由水管单位负责相关的配水及管理工作，这有利于实现水管单位职能的公益化。而在特许经营模式中，用水企业只拥有政府授予的经营权，在限定的时间里通过经营水利设施获取相关的收益，而用水企业承担公益性职能需要在协议中特别说明并且政府要给予相应的补偿。②哈密模式中，用水企业只是通过预交水费获取水管单位的后续的供水服务，在水利工程建设的整个过程中并不参与经营，也不拥有水利设施的所有权，只是作为一种集资方式拓宽了融资渠道。而在特许经营模式中，任何一种模式都有涉及水利工程设施的所有权，政企签订的合同里有规定在一定的期限内，企业对相关资产拥有所有权并能对其进行经营。③哈密模式中，合同中的相关主体很少，法律关系也很简单，用水企业和水管单位之间只是用水和供水的关系，水利工程项目的实施效率比较高。在特许经营模式下，政企合同结构及相对应的法律关系十分复杂。

　　经过以上分析和比較可以总结出哈密模式的特点：第一是用水单位没有经营权，有助于水管单位职能的公益化；第二是预交水费只是一种融资渠道，企业本身对水利设施并没有所有权；第三是用水企业和政府之间签订的合同和法律关系简单，因此项目的实施效率比较高；第四是水管单位负责分配和管理水资源，保证了在遇到特殊情况时，政府能发挥其调控职能。

　　4.新疆水利工程建设社会集资的相关建议

　　4.1对水利工程项目社会集资进行规划

　　相关的政府部门应针对水利工程项目制定专项融资计划，在研究社会集资方式的基础上进行规划、并对结构、方向和目标不断进行调整。在水利工程项目成立和进行相关决策之前，首先要对工程项目的可行性进行充分的研究论证，为工程项目的顺利开展打好基础。要加强行业的监管和对特许经营的管理。在确保资产在经营中具有良好稳定性的基础上加强对水利工程项目的监管。

　　4.2在哈密模式的基础上进一步发展和完善

　　水利工程项目主要分为三类：第一是经营性项目，第二是公益性项目、第三是准公益性项目。大型的公益性项目应该在政府的主导下进行投资建设，而对经营性项目，如污水处理，水电和供水，可以利用特许经营模式来进行集资从而完成水利工程的开发和建设。随着市场经济的发展，新疆引来了新局面，越来越多的企业在利用当地资源的基础上不断扩大投资和建设，水电工程也就成为了急需建设的项目。因为新疆水资源分布的特殊性，实行特许经营方式存在较大的风险，因此要推行符合当地的哈密模式，在有效利用社会集资的同时坚持政府调控的原则，并在实践中不断完善。

　　4.3改善水资源管理现状

　　随着市场经济的发展，新疆的经济结构在不断地调整。因为工业发展的需要，农业用水要向其转换。特殊的历史背景导致新疆在水资源建设和管理体制方面有较大的冲突，水资源分配和管理的现状不利于水利工程项目的实施。借鉴国内外在水资源管理方面的实践经验，应对管理机构进行分流域的建设，并由其行使水资源的分配和管理职能，同时要对引入社会集资进行水利建设的项目进行监管。

　　4.4制定相关的政策以保证投资者的收益

　　因为水利工程项目有建设周期长、投资规模大和收益低等特点，为确保社会集资的主体能收回投资，政府应制定相关的优惠政策，在国家现有的优惠政策基础上，对于经营水利工程项目的，在其正式运营前可以减免相关的营业税和耕地占用税。

　　5.结语

　　综上所述，新疆水利工程建设应在推行和完善哈密模式的基础上，加强对水利工程项目社会集资的规划和水资源的管理，在制定优惠政策的同时要加强对水利工程项目的监管。

　　作者：李挺

    参考文献： 

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